III SA/Wr 247/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie: sędzia WSA Anetta Chołuj, , sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), , Protokolant: sekretarz sądowy Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. W. P. (dalej: strona; skarżący) zwrócił się o umorzenie należności, powołując się na trudną sytuację osobistą i życiową. Skarżący wskazał, że wspólnik spółki A. C. (dalej: drugi wspólnik) zobowiązał się do zapłaty zadłużenia z tytułu podatku oraz zaległości względem ZUS. Nadto wspólnik dysponuje samochodami, które stanowią majątek spółki. Skarżący podniósł również, że jedynym źródłem utrzymania są dochody z umowy zlecenia, nie posiada żadnego majątku, ani oszczędności. Decyzją wydaną [...].03.2018 r. (nr. [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W. na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2, 3 i 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2017 r., poz. 1778, dalej: ustawa; u.s.u.s.) odmówić stronie umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem tych składek, w tym na: - ubezpieczenia społeczne za okres: od 04.2014 r. do 12.2014 r., od 02.2015 r. do 08.2015 r., od 10.2015 r. do 04.2017 r. w łącznej kwocie 28.182,44 zł, w tym z tytułu: składek-24.124,24 zł, odsetek liczonych na dzień 03.01.2018 r. - 4.035,00 zł, kosztów upomnienia- 23,20 zł, - ubezpieczenie zdrowotne za okres: 10.2013 r., od 04.2014 r. do 12.2014 r., od 02.2015 r. do 04.2017 r. w łącznej kwocie 11.731,48 zł, w tym z tytułu: składek-10.010,28 zł, odsetek liczonych na dzień 03.01.2018 r. - 1.698,00 zł, kosztów upomnienia - 23,20 zł, - Fundusz Pracy za okres: 10.2013 r., od 04.2014 r. do 12.2014 r., od 02.2015 r. do 04.2017 r. w łącznej kwocie 2.365,05 zł, w tym z tytułu: składek-2.037,85 zł, odsetek liczonych na dzień 03.01.2018 r. - 304,00 zł, kosztów upomnienia - 23,20 zł. Wskazano w uzasadnieniu, że decyzją z [...].12.2016 r. (znak: [...]. oraz znak [...].) Zakład Ubezpieczeń Społecznych przeniósł na stronę i na drugiego wspólnika odpowiedzialność za zobowiązania spółki cywilnej "A". Wskazano, że zgodnie z dyspozycją art. 115 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r.- Ordynacja podatkowa, wspólnik spółki cywilnej odpowiada całym swoim majątkiem solidarnie ze spółką i pozostałymi wspólnikami za zaległości podatkowe spółki lub wspólników, wynikające z działalności spółki. Odpowiedzialność solidarna oznacza, że ZUS może egzekwować należności zarówno od strony, jak również od Spółki i pozostałego wspólnika, a spłata określonych zobowiązań przez któregokolwiek z dłużników solidarnych, zwalnia z ich zapłaty pozostałych. W złożonym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy strona wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz umorzenie składek na ZUS obciążające go jako wspólnika spółki "A". Wskazał, że ze zobowiązania z tytułu zaległych składek obciążają drugiego wspólnika. Poinformował, że złożył w tej sprawie zawiadomienie w prokuraturze. Jedynym jego dochodem jest wynagrodzenie z umów zlecania, nie posiada oszczędności ani żadnego majątku. Zaskarżoną decyzją z [...].04.2018 r. (Nr [...]) Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w W., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z [...].03.2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że sytuację strony strona przeanalizowano i oceniono w oparciu o przesłanki warunkujące umorzenie należności, wynikające z: 1) art. 28 ust. 1, 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych; 2) art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Podniesiono, że w myśl art. 28 ust. 2 i 3 ustawy, należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności. W sprawie mogły mieć zastosowanie przesłanki całkowitej nieściągalności zawarte w art. 28 ust 3 pkt 3, 4a, 5 i 6 ustawy. Wykluczono zastosowania pozostałych przypadków wymienionych w art. 28 ust. 3 pkt 2 i 4 i 4b z uwagi na fakt, że okoliczności podlegające ocenie z punktu widzenia poszczególnych przesłanek w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Wskazano, że z przyczyn oczywistych nie znajdowała zastosowania przesłanka zawarta w pkt 1. Prowadzona przez stronę działalność gospodarcza w dniu [...].04.2017 r. została wykreślona z właściwego rejestru. Jak ustalono strona osiąga dochód z tytułu wykonywania umowy zlecenie mogący stanowić podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ponadto po jego stronie występują następcy prawni (żona) i z tego powodu przesłanka z art. 28 ust 3 pkt 3 ustawy nie została spełniona. Wysokość nieopłaconych składek przewyższa wartość kosztów upomnienia, które wynoszą 11,60 zł. Z uwagi na powyższe nie zachodzi przesłanka określona w punkcie 4a. W stosunku do zadłużenia figurującego na koncie rozliczeniowym strony postępowanie egzekucyjne prowadzi Dyrektor Oddziału ZUS oraz Naczelnik Urzędu Skarbowego W. Zajęcia rachunku bankowego oraz tytuły egzekucyjne pozostają w realizacji, zatem przesłanka całkowitej nieściągalności określona w art. 28 ust 3 pkt 5 ustawy nie jest więc spełniona. Nie zachodziła również przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 6 ustawy. Możliwość zajęcia wierzytelności pieniężnej gwarantuje wyegzekwowanie kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. W konkluzji stwierdzono, że w rozpatrywanej sprawie nie znajdują więc zastosowania żadne przesłanki całkowitej nieściągalności, warunkujące umorzenie wnioskowanej należności . W dalszej części wskazano, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki umorzenie należności z tytułu składek ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, określone w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i wydanym na tej podstawie rozporządzeniu. Podniesiono, że według art. 28 ust. 3a, 3b i 4 ustawy, należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z § 3 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365), zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Wskazano w tym zakresie, że strona prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, osiągającą dochód w kwocie 2.300,00 zł. Dochód strony z tytułu wykonywania umowy zlecenie za marzec 2018 r. wynosił brutto 1.530,74 zł (tj. ok. 1.120,00 zł netto). Łączny dochód w rodzinie wynosi 3.420,00 zł. Po uwzględnieniu stałych wydatków (w tym czynsz 150,00 zł, opłaty eksploatacyjne 965,00 zł, koszty leczenia 100,00 zł) w sumie 1.215,00 zł, do dyspozycji pozostaje 2.205,00 zł. Łączny dochód w rodzinie jest więc wyższy od kwoty minimum socjalnego, które według Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych w dwuosobowym gospodarstwie pracowniczym wynosi 1.876,64 zł. W tak ustalonym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, że strona żyje w ubóstwie. Nie występuje trwałe zagrożenie dalszej egzystencji, strona dysponuje środkami pozwalającymi na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych swojej rodziny. Strona poinformował o możliwej w 2019 r. zmianie umowy zlecenie na stałe zatrudnienie, wówczas osiągany dochód wzrośnie. Zatem nie została spełniona przesłanka zawarta w pkt 1 rozporządzenia. Podniesiono, że strona nie powołał się na straty materialne poniesione w wyniku klęski żywiołowej lub innego zdarzenia nadzwyczajnego, z tego też względu nie znajdowała zastosowania przesłanka z pkt 2 rozporządzenia. Wskazano, że w uzasadnieniu wniosku o umorzenie strona poinformował o swojej ciężkiej, przewlekłej chorobie, jednak do akt sprawy nie przedłożył żadnej dokumentacji medycznej. Nadto aktualnie wykonuje pracę zarobkową, zatem nie można uznać, że stan zdrowia pozbawia stronę możliwości osiągania dochodu. Z tego względu nie znajdowała zastosowania przesłanka z pkt 3 rozporządzenia. Podkreślono dalej w uzasadnieniu, że należności z tytułu składek są instytucją nadzwyczajną, przez co okoliczności uzasadniające ich umorzenie winny posiadać tę samą cechę. Nie wystarczy, gdy zobowiązany wskaże na uciążliwości i trudności w zapłacie narosłych należności. W takich przypadkach bowiem istnienie uciążliwości i trudności jest oczywiste. Zobowiązany musi liczyć się z koniecznością zapłaty należności, gdyż leży to w jego obowiązku, odstąpienie zaś od realizacji tego obowiązku ma charakter zupełnie wyjątkowy. Podniesiono ponadto, że zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają do zasady zaspokojeniu przed innymi należnościami. Publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz cele, na które są one przeznaczane powoduje, że organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności dysponowaniu nimi. Dotyczy to również podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności, a podejmując rozstrzygnięcie w tym zakresie organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Nieuzasadnionym jest umorzenie zadłużenia, dopóki istnieją niewykorzystane dotychczas możliwości wyegzekwowania należności, takie jak przymusowe dochodzenie należności czy układ ratalny. ZUS może rozłożyć w czasie spłatę należności z tytułu składek na raty w wysokości dostosowanej do możliwości finansowych strony. W skardze strona podtrzymała swoje stanowisko. Zawnioskował o przesłuchanie wskazanych świadków na okoliczność zobowiązania się drugiego wspólnika do spłaty całości zadłużenia z tytuły składek ZUS. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z innych powodów, niż te, które wyartykułował wprost skarżący. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez te same osoby. Rozstrzygnięcie z [...].03.2018 r. podpisały w sumie cztery osoby, zaskarżoną decyzje z [...].04.2018 r. podpisały również cztery osoby, w tym jedna spośród tych, której podpis figurują na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, w rozpatrywanej sprawie należy z tego wnosić, że obie wspomniane decyzje: 1) były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; 2) niektóre osoby brały udział w wydaniu obu tych orzeczeń. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Prawidłowości takiej konstatacji nie może podważać fakt, że podpisy widniejące na obu orzeczeniach zostały w pewien sposób pogrupowane. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podkreślić należy, że do wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika unormowanej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest wymagane, aby dany pracownik podpisał decyzję w imieniu organu, lecz "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" polegać może również na podejmowaniu czynności procesowych, mających lub mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie (zob. min. wyrok NSA z dnia 1 marca 2018 r., II OSK 2075/17). Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. ma zastosowanie instytucja przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem pracownik rozpatrując ponownie sprawę z upoważnienia organu podlega wyłączeniu wówczas, gdy brał on udział w pierwszej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Daje to gwarancję, że w postępowaniu, w którym nad organami wydającymi decyzje w pierwszej instancji nie istnieją organy wyższego stopnia, zostanie zrealizowany cel, któremu służy zasada dwuinstancyjności oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji. Wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu obejmuje samo wydanie decyzji, jak też podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem regulacji przewidzianej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. było uniknięcie sytuacji, gdy treść rozstrzygnięcia decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowania wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Ratio legis instytucji wyłączenia z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest zatem ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronność orzekania, czyli jednych z najistotniejszych wartości procedury administracyjnej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest sensu stricto odwołaniem, wykazuje jednak wiele podobieństw do odwołania i powinny mu towarzyszyć te same proceduralne gwarancje bezstronności, które wiążą się z postępowaniem dwuinstancyjnym. W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS. Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu pierwszej decyzji w sprawie. Dodatkowo należy wyjaśnić – na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację – zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze i piśmie procesowym, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji.