II OSK 2075/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1334/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 kwietnia 2016 r. nr 150/I/2016 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1334/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. którą uchylono decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi – [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w W. pozwolenia na rozbiórkę budynku kotłowni i budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, powierzchniami utwardzonymi, przyłączami, miejscem do składowania odpadów, małą architekturą i zielenią na działce ew. nr [...] w obrębie [...]przy ul. [...]w W. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2017 r. wniósł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. (Nr [...]); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i uznanie, że podpis Kierownika Referatu Architektury i Budownictwa Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] znajdujący się na jednym z egzemplarzy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] i widniejący zarazem obok podpisu Anny Zabłockiej jako osoby formalnie podpisującej ww. decyzję nie stanowił okoliczności uzasadniającej wyłączenie M. B. od udziału w kontrolowanym postępowaniu wznowieniowym; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez uznanie, że w zaistniałym stanie faktycznym zachodzi potrzeba wyjaśnienia tego w jaki sposób i w jakim stopniu podpis M. Z. na decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r. zaważył na zachowanie zasady bezstronności przez tegoż pracownika; d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez usankcjonowanie w kontrolowanym postępowaniu udziału pracownika, który z racji brania udziału przy wydaniu decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r. miał już wyrobiony pogląd w sprawie przez co w kontekście zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej nie powinien brać udziału w postępowaniu wznowieniowym; Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki zasadnie zakwestionował rozstrzygnięcie Wojewody Mazowieckiego, który przyjął, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i w konsekwencji uchylił decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2015 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji z [...] listopada 2012 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Zarówno dla organu odwoławczego, jak i Sądu Wojewódzkiego nie było sporne, że w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z [...] listopada 2012 r. zachodziła potrzeba zbadania, czy Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...], który podpisał decyzję z [...] maja 2015 r. podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Trafnie jednak przyjął Sąd Wojewódzki, że samo ustalenie przez organ odwoławczy, iż na decyzji z [...] listopada 2012 r. znajduje się podpis i pieczątka imienna pracownika M. B. nie mógł automatycznie oznaczać tego, że brał on udział w wydaniu tej decyzji w sytuacji, gdy decyzję tę podpisała z upoważnienia organu A. Z. Zgodzić się należało z oceną Sądu Wojewódzkiego, że organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję kasatoryjną, uznając, że doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Prawidłowo wskazano w uzasadnieniu decyzji i zaskarżonego wyroku, że do wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika unormowanej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie jest wymagane, aby dany pracownik podpisał decyzję w imieniu organu, lecz "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" polegać może również na podejmowaniu czynności procesowych, mających lub mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Podkreślić należy, że celem instytucji wyłączenia pracownika jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej. Przewidziana w art. 24 § 1 pkt 5 podstawa wyłączenia pracownika ma stanowić efektywną gwarancję bezstronności działania organu administracji publicznej poprzez wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika, który w danej sprawie brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała właściwa interpretacja pojęcia użytego w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., mianowicie "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a więc czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy (zob. wyrok NSA z 16 października 2012 r., II GSK 1451/11). Z kolei w wyroku z 27 października 2016 r., II GSK 889/15 NSA stwierdził, że zwrot "brać udział" użyty w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza zarówno wykonanie czynności procesowych poprzedzających wydanie decyzji, jak i wydanie decyzji przez pracownika z mocy stosownego upoważnienia. Kierując się podanym wyżej rozumieniem przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należało zaakceptować stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że badając przesłankę wyłączenia wymienionego pracownika w przedmiotowej sprawie należało ustalić jego rolę procesową i rzeczywisty wpływ na decyzję wydaną w zwykłym postępowaniu. Trzeba bowiem pamiętać, że regulacja wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma przeciwdziałać przenoszeniu ocen sformułowanych przez konkretnego pracownika na postępowanie służące weryfikacji pierwotnej decyzji. Dlatego trafnie przyjął Sąd w zaskarżonym wyroku, że obowiązkiem organu odwoławczego było wyjaśnienie okoliczności związanych z umieszczeniem podpisu i pieczątki pracownika M. B. na egzemplarzu decyzji z [...] listopada 2012 r. podpisanej w imieniu organu przez A. Z. Prawidłowo Sąd Wojewódzki wskazał, że w rozpatrywanej sprawie uchylenie decyzji wydanej w pierwszej instancji mogłoby nastąpić gdyby zostało wykazane, że udział pracownika M. Z. we wcześniejszym postępowaniu administracyjnym wpłynął na merytoryczną treść decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2015 r. w sposób na tyle istotny, że konieczne było powtórzenie procedury przed organem pierwszej instancji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się do treści skargi kasacyjnej zauważyć należy, że organ odwoławczy kwestionując wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby ponownego rozpoznania sprawy w istocie antycypuje wyniki czynności wyjaśniających, które mają być przeprowadzone. Bez dokonania stosownych ustaleń nieuprawnione jest bowiem twierdzenie, że: "Powodem złożenia podpisu przez M. B. obok podpisu A. Z. było zaakcentowanie jego współodpowiedzialności za ewentualne konsekwencje związane z wydaniem decyzji". Ponadto autor skargi kasacyjnej posłużył się domniemaniem, argumentując m.in., że: "Skoro na egzemplarzu »wewnętrznym« decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. obok podpisu Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Wola A. Z. znalazł się podpis M. B. to tym samym uzasadniona jest teza, że pracownik ten miał istotny wpływ w przygotowaniu rozstrzygnięcia". Rzecz w tym, że takie wnioskowanie notabene niepozbawione racjonalności, powinno korespondować z czynnościami wyjaśniającymi, których jednak organ odwoławczy nie podjął. Tymczasem Sąd Wojewódzki oceniał zaskarżoną decyzję, w której zabrakło szerszej analizy spornego zagadnienia. Rzeczą organu było dokonanie ustaleń co do przyczyn złożenia dodatkowego podpisu przez M. B. na jednym egzemplarzu decyzji, a skoro tego nie uczyniono w czasie rozpoznawania odwołania, to nie jest usprawiedliwione kwestionowanie wytycznych Sądu z tego powodu, że znaczny upływ czasu może uniemożliwić wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli więc zaistnieją przewidywane przez organ trudności w dokładnym odtworzeniu działań wspomnianego pracownika w konkretnej sprawie, to ewentualnie powinna być wyjaśniona ogólna praktyka związana z odnotowywaniem w decyzjach innych pracowników, oprócz tego, który ją podpisywał na mocy stosownego upoważnienia. Niedopuszczalne jest natomiast, aby bez podjęcia chociażby próby wyjaśnienia zaistniałej sytuacji formułować w skardze kasacyjnej założenie, że stanowisko czy to Prezydenta m.st. Warszawy, czy samego M. B. ukierunkowane będzie na obronę prawidłowości decyzji z [...] maja 2015 r., a w konsekwencji wywodzenie, że dodatkowe badanie kwestii udziału ww. pracownika przy wydawaniu obu orzeczeń jest zbędne. Wobec powyższego należało przyjąć, że wskazania Sądu co do obowiązków organu odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu są prawidłowe, natomiast ocena wyników czynności wyjaśniających, w tym wiarygodności poszczególnych dowodów, będzie mogła być zaprezentowana przez organ odwoławczy po ich przeprowadzeniu. Tym samym zastrzeżenia organu zawarte w wywodzie skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a.