VII SA/Wa 1334/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, Protokolant sekr. sąd. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi Towarzystwa Budownictwa [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Towarzystwa Budownictwa [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi - Towarzystwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...] pozwolenia na rozbiórkę budynku kotłowni i budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, powierzchniami utwardzonymi, przyłączami, miejscem do składowania odpadów, małą architekturą i zielenią na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], z powodu braku podstawy do wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - Towarzystwu [...] Sp. z o.o. z siedzibą przy ul. [...] w [...], pozwolenia na rozbiórkę budynku kotłowni i budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, elementami zagospodarowania terenu, powierzchniami utwardzonymi, przyłączami, miejscem do składowania odpadów, małą architekturą i zielenią na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...], kategoria obiektu XIII. W dniu 12 sierpnia 2013 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynął wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa i art. 152 § 1 kpa. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] wznowił na żądanie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., Nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r., Nr [...] Prezydent Miasta [...] zawiesił postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ze względu na toczące się przed organem II instancji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...]. Po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...], postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Jednocześnie postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Rozpoznając odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] maja 2015 r. Wojewoda [...] powołał się na art. 24 § 1 pkt 5 kpa oraz wyrok składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt. II OPS 2/09 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt: P 57/07, wskazując, że w wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] brał udział Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa Wydziału Architektury i Budownictwa [...], o czym świadczy znajdująca się na stronie drugiej ww. decyzji pieczątka i podpis. Organ wskazał, że Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa Wydziału Architektury i Budownictwa [...] brał również udział w wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...], objętej wnioskiem o wznowienie postępowania, o czym świadczy znajdująca się na stronie trzeciej ww. decyzji pieczątka i podpis. W konsekwencji [...] będący Kierownikiem Referatu Architektury i Budownictwa Wydziału Architektury i Budownictwa [...], stosownie do przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu nadzwyczajnym, w sprawie zakończonej ww. rozstrzygnięciem. Jednak z akt sprawy wynika, że ww. pracownik organu, pomimo obowiązku wyłączenia, brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W związku z tym udział podlegającego wyłączeniu pracownika w wydaniu decyzji stanowi podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Jednocześnie Wojewoda [...], podniósł, że pracownik biorący udział w wydaniu orzeczenia w trybie zwykłym nie może brać udziału w wydaniu orzeczenia w trybie odwoławczym powołując się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne (m. in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1359/14). Powołana na wstępie decyzja Wojewoda [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi Towarzystwa [...] Sp. z o.o. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której to skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa oraz naruszenie art. 107 § 1 w związku z § 3 kpa poprzez nieprawidłowe uzasadnienie skarżonej decyzji. Skarżąca nie zgodziła się z argumentacją Wojewody [...] podnosząc, że wbrew jego twierdzeniom Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa Wydziału Architektury i Budownictwa [...] nie podpisał obu ww. decyzji, tj. decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. stanowiącej przedmiot wniosku Spółdzielni o wznowienie oraz decyzji z dnia [...] maja 2015 r. uchylonej przez Wojewodę [...] na mocy skarżonej decyzji. Wskazała też, że nie jest prawdą twierdzenie Wojewody [...], iż na stronie 3 decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. podpisany jest ww. Kierownik [...] oraz że widnieje tam jego imienna pieczątka. Bez wątpienia na decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. widnieje złożony z upoważnienia Prezydenta [...] podpis [...] - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa [...]. Tym samym stwierdzenie zawarte na stronie 4 skarżonej decyzji nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy, a tym samym nie może być podstawą do uznania, że w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Dodatkowo skarżąca wskazała, że redakcja skarżonej decyzji zasadnym czyni również zarzut naruszenia przez Wojewodę [...] art. 107 § 1 w związku § 3 kpa. Wojewoda [...] wielokrotnie powoływał się bowiem na wyniki analizy materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, nie wskazując jednak jakie poszczególne dowody ma na myśli. Zestawiając to z niezgodnymi z prawdą twierdzeniami zawartymi na stronie 4 skarżonej decyzji (nieprawdziwe twierdzenie, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. oraz z dnia [...] maja 2015 r. została podpisana przez tę samą osobę), nie można uznać, iż Wojewoda [...] wypełnił obowiązek wynikający z art. 107 § 1 w związku z § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez Wojewodę [...] w [...] w oparciu o art. 138 § 2 kpa ze względu na ewentualne wystąpienie przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie powszechnie wskazuje się, iż przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Decyzja o charakterze kasacyjnym nie może więc być wydana w innych sytuacjach, z powodu innych wad decyzji pierwszej instancji (por. m. in. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 633/05). Jedynie zatem w przypadku, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, zaś zgromadzony materiał dowodowy zawiera takie braki, które uniemożliwiają wręcz orzekanie w sprawie przez organ odwoławczy, zaś wspomniane braki w materiale dowodowym, ze względu na ich rozmiar, nie mogą być uzupełnione w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego, przeprowadzonego przez organ odwoławczy lub zleconego w trybie art. 136 kpa, uzasadnione jest wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Na problem nadużywania instytucji określonej w art. 138 § 2 kpa zwrócono uwagę już w nowelizacji tego przepisu, która została dokonana z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 Nr 6, poz.18). W uzasadnieniu do tej zmiany projektodawcy wskazali m.in., że zmierza do ograniczenia zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze, któremu nie była w stanie zaradzić krytyka ze strony judykatury i doktryny. Nowelizacja zawęziła zatem maksymalnie możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej, albowiem ograniczyła ją do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym powinno być stosowane wyjątkowo i jako odstępstwo od rozstrzygnięcia merytorycznego, które sprowadza się do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Potwierdzeniem kierunku interpretacyjnego zakresu zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego i dążenia do jego dalszego ograniczenia jest najnowsza nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, dokonana ustawą z dnia z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Ustawa ta od 1 czerwca 2017 r. nadała nowe brzmienie m.in. art. 136 i art. 138 kpa, wprowadzając kolejne rozwiązania, mające na celu maksymalne ograniczenie sytuacji, w których organy odwoławcze, pomimo możliwości załatwienia merytorycznego sprawy, po dokonaniu czynności sanujących błędy organów pierwszej instancji, przekazują sprawę do ponownego rozpatrzenia (zob. uzasadnienie projektu powołanej ustawy: druk sejmowy z dnia 28 grudnia 2016 r. nr 1483). W art. 136 § 2 i § 3 kpa przewidziano zatem możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy – na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu lub na wniosek jednej ze stron, zaakceptowany przez pozostałe – postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z art. 138 § 2b kpa po przeprowadzeniu takiego postępowania organ odwoławczy wydaje decyzję co do istoty sprawy. Dopuszczalność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, w sytuacji opisanej w art. 138 § 2 kpa, wyłączono natomiast tylko w przypadku, gdy przeprowadzenie takiego postępowania byłoby nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 kpa). Ponadto, w art. 138 § 2a kpa zobowiązano organ odwoławczy do określenia w decyzji kasatoryjnej wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które zostały wadliwie zinterpretowane przez organ odwoławczy. Uzasadniając opisane wyżej zmiany art. 136 i art. 138 kpa projektodawcy jednoznacznie wskazali, że wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, powinno stanowić absolutny wyjątek – następować jedynie w sytuacji, gdy wydanie decyzji in meriti godziłoby w zasadę dwuinstancyjności (zob. powołany wyżej druk sejmowy). Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa nie powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej, lecz po wykazaniu przez organ II instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 kpa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Wojewoda [...] w sposób co najmniej przedwczesny zastosował art. 138 § 2 kpa, uchylając w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawowym powodem, dla którego organ dokonał rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym było naruszenie procedury powodujące wystąpienie podstawy do wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 3 kpa z tego względu, że zarówno w wydaniu decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., jak i weryfikowanej w trybie wznowienia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...], brał udział ten sam pracownik, tj. [...] - Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa Wydziału Architektury i Budownictwa [...]. W ocenie organu świadczy o tym znajdująca się na stronie drugiej ww. decyzji pieczątka i podpis. W konsekwencji w wydaniu obu ww. decyzji brał udział ten sam pracownik podlegający wyłączeniu stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Z kolei skarżąca nie zgadza się z ustaleniami Wojewody [...] utożsamiając "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" z sytuacją, w której decyzję podpisuje w imieniu organu ten sam pracownik, który podlega wyłączeniu stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zestawiając obie argumentacje należy w pierwszej kolejności zgodzić się z Wojewodą [...], że do wystąpienia przesłanki wyłączenia pracownika, o której stanowi ww. przepis, nie jest wymagane, aby pracownik podpisywał decyzję w imieniu organu. Jak słusznie wskazał organ, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału Konstytucyjnego, przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć także podejmowanie czynności procesowych, mających lub mogących mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Niemniej jednak podstawowym obowiązkiem organu jest ustalenie ww. wpływu i roli pracownika w wydaniu zaskarżonej decyzji. Sytuacja staje się stosunkowo oczywista, gdy ten sam pracownik podpisuje decyzję w imieniu organu. W przypadku jednak gdy – tak jak w niniejszej sprawie – ten sam pracownik nie podpisuje decyzji w imieniu organu, natomiast na ostatniej jej stronie widnieje (obok innych) jego podpis i pieczątka, konieczne jest podjęcie odpowiednich, dalszych ustaleń, a następnie dokonanie oceny ewentualnego wystąpienia przesłanki do wyłączenia określonej w art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Z akt sprawy wynika niewątpliwie, że decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. podpisała z upoważnienia organu [...] - Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa [...], zaś decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] - [...], Kierownik Referatu Architektury i Budownictwa Wydziału Architektury i Budownictwa [...]. Zgodzić się zatem należy ze skarżącą, że w niniejszej sprawie nie zaszła tożsamość w zakresie pracownika upoważnionego do wydania decyzji w imieniu organu. Z akt sprawy wynika natomiast, że podpis i pieczątka imienna ww. pracownika - [...], znajduje się również – obok podpisującej decyzję [...] - na jednym z jej egzemplarzy, co może sugerować udział [...] "w wydaniu zaskarżonej decyzji". Aby ustalić wspomniany udział nie wystarczy zwykłe zestawienie nazwisk i stwierdzenie tożsamości pracownika. Konieczne jest ustalenie jego roli procesowej i rzeczywistego wpływu na merytoryczną treść wydanego rozstrzygnięcia. Nie można bowiem wykluczyć, że pracownik wprawdzie pojawił się na jednym z etapów postępowania, jednakże jego rola sprowadzała się do techniczno-organizacyjnej, np. związanej z obiegiem dokumentów i dbałością o terminowość wydania decyzji. Innymi słowy, jakkolwiek "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" może być i powinien interpretowany szerzej, niż tylko jako podpisywanie rozstrzygnięcia przez tego samego pracownika w imieniu organu, to jednak konieczne jest dokonanie zindywidualizowanej oceny przez organ w konkretnej, rozpatrywanej sprawie. Ocena ta powinna przede wszystkim odnosić się do stanowiska pracownika, zakresu jego udziału w prowadzonym postępowaniu i wreszcie zawierać wyważenie ewentualnego wpływu tego pracownika na merytoryczne sedno rozstrzygnięcia i zachowanie zasady bezstronności. Zachowaniu tej zasady służy bowiem instytucja wyłączenia pracownika. Jeżeli zatem organ odwoławczy rozważa wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, co – jak podniesiono wyżej – powinno być wyjątkiem od reguły rozstrzygania merytorycznego, to musi wykazać, że udział pracownika w wydaniu decyzji, w sposób co najmniej prawdopodobny, narusza zasadę bezstronności. Takiej oceny organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie zabrakło. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] ograniczył swoje rozważania do przytoczenia przepisów prawa, aktualnego orzecznictwa NSA i Trybunału Konstytucyjnego oraz wskazania na fakt pojawienia się podpisu i imiennej pieczątki tego samego pracownika, zarówno w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. i z dnia [...] maja 2015 r. Zabrakło natomiast zindywidualizowanej oceny, czy pojawienie się podpisu i imiennej pieczątki [...] wpłynęło w jakikolwiek sposób na zachowanie zasady bezstronności i było podstawą do wyłączenia tego pracownika, co w dalszej kolejności mogłoby stanowić podstawę do wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 kpa i być wystarczającym uzasadnieniem dla rozstrzygnięcia kasatoryjnego z art. 138 § 2 kpa. Zważywszy na powyższe zasadne okazały się zarzuty skarżącej naruszenia przez Wojewodę [...] art. 7 i 77 § 1 kpa i art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu doszło także do naruszenia art. 80 kpa i przedwczesnego zastosowania art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając na nowo sprawę organ odwoławczy związany będzie oceną prawną wyrażoną w tym wyroku i dokona rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 kpa, chyba, że wykaże, iż udział pracownika organu [...] wpłynął na merytoryczną treść decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sposób na tyle istotny, że konieczne stanie się powtórzenie tej procedury przed organem I instancji we wznowionym postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.