III SA/Wr 249/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. G. i T. G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności na rok 2009, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej oddala skargę B. G. Przedmiotem skargi B. G. jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania B. G. płatności bezpośrednich, w tym jednolitej płatności obszarowej na rok 2009, z uwagi na to, że nie posiada ona statusu producenta rolnego. B. G. zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi zarzuciła decyzji naruszenie art. 7, art. 31, art. 32, art. 33 i art. 64 Konstytucji poprzez błędną wykładnię art. 12 ust ustawy o ewidencji producentów rolnych, przez to, iż organ całkowicie wykluczył skarżącą z systemu płatności, pozbawił swobody dysponowania majątkiem osobistym, naruszył chronione prawa własnościowe skarżącej, odebrał prawo do prowadzenia rolniczej działalności gospodarczej, zastosował dyskryminację przez to, że odmówił kobiecie przyznania płatności, a nie domniemanemu mężowi. Zdaniem skarżącej organ w zaskarżonej decyzji udowodnił, że poprzez wyrażenie przez skarżącą zgody na wpisanie jej ówczesnego męża do ewidencji producentów w 2004 r., utraciła ona dożywotnio prawa obywatelskie i zrzekła się jakoby prawa do samodzielne pozyskiwania płatności do wyłącznie własnych gruntów. Skarżąca zarzuca również decyzji naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 1, 3 i 12 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji, poprzez przyjęcie, domniemana grupa producentów rolnych (domniemanych żon rolników) może być całkowicie pozbawiona uprawienia do pozyskiwania płatności unijnych. Podnosi, że każdy rolnik po złożeniu wniosku o wpis do ewidencji ma uprawienie do pozyskiwania płatności samodzielnie w ramach grupy osób tworzących wspólnego producenta rolnego. Skarżąca stwierdziła, że jest rolnikiem i musi być uznana przez organy państwa za samodzielnego rolnika. Organ dopuścił się naruszenia art. 6 kpa poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, poprzez przyjęcie, że ewidencja producentów wskazana w ustawie nie jest "Systemem identyfikacji i rejestrem uprawnień do płatności", wskazanym w art. 18 rozporządzenia WE nr 73/2009. W skardze zarzucono również naruszenie przez decyzję art. 51 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji poprzez zaakceptowanie zastosowanego w tej sprawie procederu gromadzenia danych osobowych wnioskodawców w zakres stanu cywilnego, wprowadzonego niekonstytucyjnym rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wniosek o wpis do ewidencji producentów. Zarzucono zaskarżonej decyzji także naruszenie art. 6 kpa poprzez błędną wykładnię art. 10 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, poprzez przyjęcie bez dowodu, że trzecia decyzja ostateczna o wykreśleniu skarżącej z ewidencji producentów została wykonana i skarżąca faktycznie została wykreślona z ewidencji producentów. Dalsze naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji polega na naruszeniu art. 6 przez błędną wykładnię art. 7, art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 2 lit. rozporządzenia WE 73/2009 oraz art. 3 ust. 3 ustawy o ewidencji producentów poprzez błędne ustalenie definicji rolnika. Ponadto decyzję organu II instancji wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 9 k.p.a i art. 16 k.p.a. Skarżąca zarzuca również naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 77 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prawa procesowego tj. art. 81, art. 80, art. 76 i art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podkreślając, że podniesione w skardze zarzuty nie wnoszą nowych okoliczności i dowodów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Dlatego też ocena przedstawionych przez stronę argumentów, w ocenie organu, sprowadza się do podtrzymania stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] r. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sprawie odmowy przyznania skarżącej płatności bezpośrednich na 2009 r. Organ stwierdził, że nie można uwzględnić argumentacji skarżącej co do wykluczenia jej z systemu płatności, braku swobody dysponowania majątkiem, czy też zastosowania dyskryminacji. Skarżąca wyraziła bowiem w 2004 r. zgodę na wpisanie jej domniemanego męża do ewidencji producentów. Organ podniósł, że przepisy z zakresu płatności bezpośrednich posługują się pojęciem "rolnika" jako podmiotu uprawnionego do udzielenia wsparcia finansowego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 14 ustawy "rolnik" (art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009) oznacza osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, (...), oraz która prowadzi działalność rolniczą. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy, warunkiem przyznania rolnikowi płatności bezpośrednich jest nadanie mu numeru identyfikacyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Pojęcie rolnika nie może być zatem interpretowane w oderwaniu od przepisów tej ustawy, która posługuje się pojęciem "producenta rolnego", w którym to zawiera się również pojęcie "rolnika". Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności "producent rolny" oznacza osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej, będącą posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny, a w przypadku małżonków i podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę (art. 12 ust. 4 ustawy). Skarżąca składając w 2009 r. wniosek o przyznanie płatności bezpośredniej legitymowała się numerem identyfikacyjnym nr [...], nadanym jej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. w dniu [...] r., a podczas składania w dniu [...] r. wniosku o wpis do ewidencji producentów przez T. G., męża B. G., skarżąca wyraziła zgodę na jego wpis do ewidencji producentów. Skoro B. i T. G. są małżeństwem, a w 2004 r. numer identyfikacyjny uzyskał T. G., to B. G. nie mogła uzyskać odrębnego numeru identyfikacyjnego i posługiwać się nim jako osobny producent rolny podczas składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej, gdyż takiej możliwości nie przewidują przepisy prawa. Mając to na względzie, organ I instancji zakwestionował prawidłowość nadanego stronie numeru identyfikacyjnego nr [...] i po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wydał decyzję o uchyleniu nadanego B. G. numeru identyfikacyjnego (nr [...]) i wkreśleniu wpisu z ewidencji producentów. Konsekwencją tego było wydanie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. decyzji w sprawie odmowy przyznania B. G. płatności na 2009 r., z uwagi na to, że nie posiada statusu producenta rolnego. W ocenie organu II instancji, na uwzględnienie nie zasługują zarzuty Strony dotyczące błędnej wykładni art. 12 ust. 4 ustawy o ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., Nr 10, poz. 76 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer ten nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W przypadku ustalenia, że małżonek osoby wpisanej do ewidencji producentów (jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie) już w tym rejestrze figuruje, posiada własny numer identyfikacyjny, drugiego małżonka należy z tego rejestru wykreślić. Art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów nie różnicuje małżonków ze względu na istniejący pomiędzy nimi ustrój majątkowy. Nie jest więc istotne dla czynności wpisania do rejestru ustalenie, iż małżonkowie prowadzą odrębne gospodarstwa niepowiązane z sobą pod względem funkcjonalnym, czy ekonomicznym. Istotne jest istnienie związku małżeńskiego. W wyroku z dnia 8 lipca 2009 r. (sygn. akt II GSK 1092/08) NSA podniósł, iż kwestię statusu producenta rolnego, jego prawa i obowiązki normują obowiązujące w tej mierze przepisy prawa wspólnotowego i krajowego. NSA wskazał również, i kwestia wpisu do ewidencji producentów oraz nadania numeru identyfikacyjnego, a to dla celów ubiegania się producenta rolnego o świadczenia objęte programami pomocowymi przewidzianymi w Unii Europejskiej, normują bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa publicznego. Przepisy prawa prywatnego mogłyby znaleźć zastosowanie tylko wtedy, gdy tak stanowiłby wyraźnie odpowiedni przepis normujący kwestie związane z przynależnością rolnika w omawianych programach pomocowych, mający charakter normy prawa publicznego. Taka sytuacja w omawianej sprawie nie występuje. Podobny pogląd na tle interpretacji art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów wyraził NSA w wyroku z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. akt II GSK 23/09 (LEX nr 552756), gdzie wprost wskazano, iż przepis ten obliguje do nadania numeru identyfikacyjnego jednemu ze współmałżonków, niezależnie od ustroju majątkowego obowiązującego współmałżonków. Oznacza to, że posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego przez współmałżonka producenta rolnego, wpisanego do ewidencji producentów i legitymującego się numerem ewidencyjnym, nie uprawnia małżonka posiadającego odrębne gospodarstwo do ubiegania się o wpis do ewidencji i nadania numeru identyfikacyjnego. Organ II instancji rozpoznając sprawę, podzielając zaprezentowane stanowisko uznał, że w obecnym stanie prawnym brak jest przepisów prawa materialnego, zezwalających na uwzględnienie skargi. Bezsporny jest fakt, że małżonek skarżącej (tj. T. G.) wpisany został do ewidencji producentów na wniosek, wobec którego skarżąca nie sprzeciwiła się, co potwierdziła własnoręcznym podpisem złożonym na wniosku. Nawiązując do zarzutu naruszenia przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 8; art. 9, i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., organ podkreślił, że w sposób prawidłowy dokonano ustaleń w całokształcie materiału dowodowego zgromadzonego i zbadanego wyczerpująco, z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji poddano analizie okoliczności faktyczne sprawy. Spełnia to wymogi art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności zawiera odniesienie do ustalonego sprawie stanu faktycznego oraz dokonaną przez organ wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa krajowego i wspólnotowego. Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wprowadziła szereg regulacji, które w sposób istotny ograniczają przepisy art. 9 i 7 k.p.a. Art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności, przerzucił ciężar dowodu na osobę, która z danego faktu wywodzi skutki prawne. Oznacza to, że jeżeli w trakcie prowadzonego postępowania, Strona kwestionująca istnienie faktu prawnego, może posłużyć się dowodem przeciwnym. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy, postępowaniu administracyjnym w sprawie przyznania płatności, organ, przed którym toczy postępowanie, stoi na straży praworządności. W przedmiotowym postępowaniu art. 7 znajduje więc zastosowanie jedynie w części stanowiącej zasadę praworządności. Istotnemu ograniczeniu uległa również ogólna zasada informowania, wyrażona w art. 9 kpa. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy, stronom udziela się pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania jedynie na ich żądanie. Według organu, nie można także uznać, że w rozpatrywanym stanie faktycznym doszło do jakiekolwiek dyskryminacji rolnika. Skarżąca nie wykazała bowiem, iż jej sytuacja prawna jest odmienna od sytuacji innych rolników w przedmiocie nadania numeru identyfikującego w stosunku do rolników pozostających związku małżeńskim lub współposiadania gospodarstwa rolnego. Organ powołał się na Trybunał Konstytucyjny, który na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wypowiada się konsekwentnie, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, że zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, str. 55). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (SK 11/2001, OTK-A 2002/1 poz. 2) stwierdził podobnie, że istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko - równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną. Mając to na uwadze, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd nie stwierdził powołanych przez skarżącą naruszeń prawa. Skarga nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną rozpatrywanej sprawy jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, która określa zasady i tryb przyznawania rolnikom m.in. płatności bezpośredniej. Zgodnie z art. 7 tej ustawy, rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikującego się do objęcia tą płatnością, zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr [...], jeżeli spełnia łącznie przesłanki wymienione w tym przepisie, a więc rolnik ma nadany numer indentyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów rolnych, gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jak słusznie wskazał zatem organ, dla rozpoznania wniosku skarżącej, niezbędne było odwołanie się zatem do regulacji zawartej w ustawie z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76) Według art. 3 pkt 3 powołanej powyżej ustawy, producentem rolnym jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca: posiadaczem gospodarstwa rolnego lub rolnikiem w rozumieniu powołanego art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009. Jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się producentowi rolnemu numer identyfikacyjny, który jest niepowtarzalny i nie przechodzi na następcę prawnego (art. 12 ust. 1 i 2). Według art. 12 ust. 4 ustawy, w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Sądowi jest wiadomo z urzędu, że skarżąca uzyskała wpis do rejestru producentów rolnych i numer identyfikacyjny w sytuacji, gdy taki wpis oraz numer identyfikacyjny za jej zgodą posiadał jej małżonek. Wynika z tego, że uzyskanie przez skarżącą wpisu do rejestru producentów rolnych oraz nadanie jej numeru identyfikacyjnego nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z powołanym art. 12 ust. 4 ustawy, małżonkowie mogą posiadać tylko jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od ustroju majątkowego między nimi. Nie ma znaczenia prawnego w tym zakresie posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego przez małżonka producenta rolnego, wpisanego do ewidencji producentów rolnych i posiadającego numer identyfikacyjny. W szczególności współmałżonek posiadający gospodarstwo rolne jako jego majątek odrębny, nie ma prawa do uzyskania samodzielnego wpisu do ewidencji producentów i odrębnego od drugiego małżonka numeru identyfikacyjnego. Z uwagi na powyższe okoliczności decyzją z dnia [...] r. Nr [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O. uchylił skarżącej numer identyfikacyjny producenta rolnego i wykreślił wpis z ewidencji producentów, a po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymał powyższą decyzję w mocy decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Decyzja ta została doręczona skarżącej. Przepisy o płatnościach bezpośrednich, w tym jednolitej płatności obszarowej umożliwiają jej przyznawanie jedynie rolnikom. Wynika to z przytoczonego powyżej art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zatem z uwagi na to, że skarżąca nie spełniała podstawowego wymogu przyznania wnioskowanej płatności ONW, decyzje o jej nieprzyznaniu były zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń Konstytucji, gdyż organy orzekające w żaden sposób nie naruszyły konstytucyjnych praw skarżącej. W szczególności ani nie naruszono swobody skarżącej w dysponowaniu jej własnością, ani w inny sposób nie naruszono chronionych praw własnościowych skarżącej. Skarżąca może swobodnie prowadzić rolniczą działalność gospodarczą. Odmowa przyznania płatności ONW nie jest wyrazem dyskryminacji, lecz wynikiem tego, że skarżąca nie spełniła obowiązujących wymogów prawnych nałożonych na beneficjentów płatności ONW. Sąd nie stwierdził także zarzucanych naruszeń procedury administracyjnej. W szczególności Sąd stwierdza, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny sprawy oraz zastosowana prawidłowa podstawa prawna rozstrzygnięcia. Wydane w sprawie decyzje zostały uzasadnione zgodnie z wymogami k.p.a. Zatem biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.