II GSK 1092/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1120/08 w sprawie ze skargi A. S.-S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) zasądza od A. S.-S. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt V SA/Wa 1120/08, wydanym w sprawie ze skargi A. S. –S. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wpisu do ewidencji producentów, uchylono zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. Sąd I instancji ustalił następujący stan sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. odmówił A. S.-S., zwanej dalej "skarżącą", wpisu do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Jak ustalił organ, a co było powodem nie uwzględnienia wniosku skarżącej, mąż skarżącej W. S. jest już zarejestrowany w Krajowym Systemie Ewidencji Producentów i w dniu [...] kwietnia 2004 r. został mu nadany numer identyfikacyjny w krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (nr [...]). Podstawę prawną dla odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej organ wskazał przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o krajowym systemie ewidencji producentów". W świetle art. 12 ust. 1 powołanej ustawy jednocześnie z wpisem do ewidencji producentów nadaje się numer identyfikacyjny. Zgodnie zaś z ust. 4 powołanego artykułu w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wyjaśniła, że jej mężowi zostało przekazane gospodarstwo jeszcze przed zawarciem związku małżeńskiego. Natomiast gospodarstwo położone we wsi K., które prowadzi skarżąca, zostało jej przekazane przez rodziców jako jej majątek osobisty. Ponadto, jak podniosła, nie wyrażała zgody na pozostawienie obowiązującego numeru identyfikacyjnego [...] nadanego W. S. w kontaktach z ARiMR. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Według organu odwoławczego przepis art. 12 ust. 4 omawianej ustawy nie różnicuje sytuacji małżonków, którzy wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne z tymi małżonkami, którzy posiadają odrębne gospodarstwa rolne niezwiązane ze sobą funkcjonalnie, organizacyjnie, ekonomicznie. Na potrzeby przyznania małżonkom tylko jednego numeru identyfikacyjnego rozstrzygające znaczenie ma fakt istnienia związku małżeńskiego. Wprawdzie skarżąca we wniosku o nadanie numeru ewidencyjnego W. S. nie wyraziła zgody na nadanie takiego numeru współmałżonkowi, jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który, jak to już wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Przepis art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów jak to przyjął Sąd I instancji, nie przewiduje wyjątków od nadania numeru identyfikacyjnego tylko jednemu małżonkowi. Nie mniej, nie oznacza to, aby takich wyjątków nie było. Wyjątki te związane są z pojęciem gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo rolne definiuje zał. do rozporządzenia Komisji WE nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE L.2002.216.1). Wedle wskazanego załącznika I pojęcie gospodarstwa rolnego określają następujące kryteria: produkcja produktów rolnych, samodzielne zarządzanie, samodzielność techniczna i ekonomiczna. Samodzielne zarządzanie istnieje także i wtedy, gdy gospodarstwo jest prowadzone przez działające wspólnie dwie osoby lub więcej. Natomiast przejawem samodzielności technicznej i ekonomicznej jest wspólne użytkowanie siły roboczej i środków produkcji (maszyn, budynków lub ziemi itd.). Za jedno samodzielne gospodarstwo uważane jest gospodarstwo nawet podzielone między dwie lub więcej osób ze względów podatkowych lub innych, ale ciągle posiadające jeden zarząd i które z tego względu można uważać za jedną jednostkę ekonomiczną. Za jedno samodzielne gospodarstwo uważa się również dwa lub więcej oddzielnych i uprzednio niezależnych gospodarstw, zintegrowanych w rękach jednego posiadacza, jeśli mają wspólnego zarządcę lub też wykorzystują tę samą siłę roboczą i urządzenia. W omawianym załączniku I wyjaśniono też, że małżonków lub bliskich członków rodziny wspólnie posiadających lub dzierżawiących gospodarstwo należy normalnie uważać za posiadaczy jednego niezależnego gospodarstwa zarządzanego przez jednego posiadacza. Z powyższych względów, jak to przyjął Sąd I instancji, małżonkom można nadać osobne numery identyfikacyjne, jeżeli: • istnieje między nimi rozdzielność majątkowa w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i w ramach tej rozdzielności małżonkowie prowadzą dwa odrębne gospodarstwa rolne i każde z nich jest samodzielne pod względem technicznym i ekonomicznym, • prowadzą odrębne gospodarstwa rolne, stanowiące majątek odrębny z każdego z małżonków. W sprawie nie zostały poczynione ustalenia czy istnieją tego rodzaju okoliczności, aczkolwiek wnioskodawczyni powołuje się na nie twierdząc, że prowadzone są oddzielne gospodarstwa rolne, z których każde należy do majątku odrębnego małżonków. Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, stanowiska organów nie da się obronić także biorąc pod uwagę definicję gospodarstwa rolnego zawartą w art. 553 k.c. W myśl tego przepisu za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Także zawarcie związku małżeńskiego nie ogranicza uprawnień małżonków związanych z zarządzaniem i dysponowaniem majątkiem odrębnym. Mogą nadal zarządzać nim samodzielnie, a stosownie do art. 36 § 1 k.r.o. oboje małżonkowie są obowiązani współdziałać w zarządzie majątkiem wspólnym, a istniejąca wspólnota majątkowa w czasie trwania małżeństwa jest niepodzielna. Z omawianych względów nietrafny jest pogląd organu, że w każdym przypadku, niezależnie od istniejących stosunków majątkowych i faktycznego prowadzenia odrębnych gospodarstw rolnych, małżonkom nadaje się jeden numer identyfikacyjny. Przeciwko takiej interpretacji przemawia zarówno treść przytoczonych definicji gospodarstwa rolnego, jak i przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące stosunków majątkowych między małżonkami, które pozwalają na zachowanie pełnej samodzielności co do zarządu majątkiem odrębnym. W toku ponownego rozpoznania sprawy, jak to wskazał Sąd I instancji, organy winny ustalić stosunki majątkowe między małżonkami S., tj. czy posiadają majątki odrębne, a jeśli tak czy składniki majątkowe wchodzące w skład tych majątków można uznać za odrębne w rozumieniu przytoczonych przepisów gospodarstwa rolne. Ustalenia pozytywne w tym zakresie muszą prowadzić do uwzględnienia wniosku A. S. –S. i nadanie jej odrębnego numeru identyfikacyjnego. Od powyższego wyroku Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.". Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: • naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, • naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, • naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, • naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów przez ich nieprawidłowe zastosowanie, oraz naruszenie art. 23 Konstytucji RP przez jego niezastosowanie. W świetle uzasadnienia skargi kasacyjnej stanowisko Sądu I instancji zajęte w zaskarżonym wyroku nie bierze pod uwagę, iż prawo publiczne (prawo administracyjne) oraz prawo prywatne (prawo cywilne, prawo rodzinne) to dwie odrębne gałęzie prawa różniące się metodą regulacji oraz sferą stosunków społecznych będących przedmiotem regulacji prawnej. O ile bowiem prawo publiczne reguluje stosunki społeczne w relacji organ administracji publicznej obywatel, o tyle prawo prywatne reguluje stosunki społeczne, w tym cywilnoprawne pomiędzy osobami fizycznymi i prawnymi. Ponadto, o ile w prawie publicznym w relacji organ administracji publicznej obywatel występuje stosunek nadrzędno - podrzędny o tyle w prawie prywatnym w zakresie metody regulacji mamy do czynienia z równorzędnością podmiotów prawnych. Z powyższych względów nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, który w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej skarżącej o wpis do ewidencji producentów wyprowadza obowiązującą normę prawną z przepisów prawa prywatnego, to jest art. 553 k.c. i art. 36 § 1 k.r.i.o., podczas gdy w przedmiotowej sprawie normą prawną, która znajduje zastosowanie, jest art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, będący przepisem prawa publicznego, a nie prawa prywatnego. W myśl zaś tego przepisu w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer identyfikacyjny nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Zatem, w rozumieniu tego przepisu, małżonkowie powinni zawsze otrzymywać jeden numer identyfikacyjny, niezależnie od tego czy współposiadają lub wspólnie prowadzą gospodarstwo, czy nie. Ustawodawca nie różnicował sytuacji małżonków, którzy wspólnie prowadzą gospodarstwo rolne z tymi małżonkami, którzy posiadają odrębne gospodarstwa rolne niezwiązane ze sobą funkcjonalnie, organizacyjnie, ekonomicznie. Rozstrzygającym w tej materii jest fakt istnienia związku małżeńskiego. Przepis art. 12 ust. 4 omawianej ustawy nie odwołuje się w swojej regulacji do stosunków majątkowych istniejących między małżonkami. Ustawodawca tych kwestii nie objął treścią normy wynikającej z art. 12 ust. 4, ponieważ zgodnie z art. 23 Konstytucji RP podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Gospodarstwo rodzinne w zamyśle ustawodawcy winno stanowić jeden organizm ekonomiczny, utrzymywany pracą małżonków oraz ich rodziny zamieszkujących w tym gospodarstwie. Kwestie własnościowe w pojęciu gospodarstwa rodzinnego odgrywają wtórną rolę. Nie ma gospodarstwa rodzinnego bez istnienia związku małżeńskiego, ponieważ nie ma rodziny rolnika bez zawarcia związku małżeńskiego w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Z powyższych względów wniosek skarżącej nie może zostać załatwiony pozytywnie, gdyż wyklucza to związek małżeński skarżącej z W. S., który legitymuje się wpisem do ewidencji producentów. W sytuacji faktycznej skarżącej jedynie ustanie związku małżeńskiego poprzez rozwód albo separację pozwalałoby jej na uzyskanie wpisu do ewidencji producentów. Ponadto, jak podnosi skarga kasacyjna, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a., ponieważ wykonanie zaskarżonego prowadziłoby do rażącego naruszenia przez organy ARiMR prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przez Sąd I instancji przepisu prawa materialnego, to jest art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów. Przynależność producenta rolnego w programach pomocowych w ramach Unii Europejskiej, co wymaga podkreślenia, nie jest obligatoryjna. Uczestnictwo w omawianych programach wymaga bowiem zawsze akceptacji ze strony zainteresowanego producenta rolnego. Może to nastąpić w formie, czy to poprzez złożenie przez rolnika odpowiedniego wniosku o wpis do ewidencji producentów, czy też pozostawanie w związku małżeńskim z osobą, która ma przyznane takie prawo. Jeżeli producent rolny zdecydował się być uczestnikiem wspomnianych programów pomocowych, choćby w wyniku pozostawania w związku małżeńskim z osobą, która ma przyznane wspomniane prawo, kwestię statusu producenta rolnego, jego prawa i obowiązki normują obowiązujące w tej mierze prawa wspólnotowego i krajowego. Kwestia wpisu do ewidencji producentów oraz nadania numeru identyfikacyjnego, a to dla celów ubiegania się producenta rolnego o świadczenia objęte programami pomocowymi przewidzianymi w Unii Europejskiej normowana jest, z czym zgodzić się należy ze stanowiskiem zajętym w skardze kasacyjnej, zasadniczo bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa publicznego. Przepisy prawa prywatnego mogłyby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, jeżeli wyraźnie tak stanowiłby odpowiedni przepis normujący kwestie związane z przynależnością rolnika w omawianych programach pomocowych, mający charakter normy prawa publicznego. W odniesieniu do skarżącej taka sytuacja nie występuje. Jak to trafnie przyjęły organy, co zresztą przyznał Sąd I instancji, posiadanie odrębnego gospodarstwa rolnego ze strony współmałżonka producenta rolnego, który wpisany jest do ewidencji producentów i legitymuje się numerem identyfikacyjnym, nie uprawnia współmałżonka posiadającego oddzielne gospodarstwo rolne, jako jego majątek osobisty, do ubiegania się o wpis do ewidencji producentów i nadania numeru identyfikacyjnego. Jak już wskazano brak jest przepisu prawa, który w wyżej wymienionej sytuacji pozwalał by na uwzględnienie wniosku skarżącej. Nie sposób przy tym uznać, aby brak odpowiedniej regulacji prawnej, która uwzględniałaby racje skarżącej, był wynikiem niedopatrzenia ze strony ustawodawcy. Tak nie jest. Zasadą jest bowiem, że wszelkie świadczenia z tytułu uczestnictwa w programach obejmują również współmałżonka rolnika wspólnie prowadzącego gospodarstwo rolne. Widoczne jest to w szczególności w kwestiach socjalnych. I tak, małżonkowie mogą otrzymać tylko jedną, wspólną rentę strukturalną z tytułu zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego (por. § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich; Dz. U. Nr 114, poz. 1191 ze zm.). Co więcej, współmałżonek producenta rolnego, który jest adresatem decyzji w przedmiocie przyznania renty strukturalnej, obowiązany jest przekazać następcy posiadane gospodarstwo rolne (por. § 6 ust. 1 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia). Skoro zatem Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, poprzez niezastosowanie art. 12 ust. 4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, co trafnie zarzuciła skarga kasacyjna, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.