III SA/Wr 249/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 15 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych postanawia odrzucić skargę. W. M. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skierował do Rady Miejskiej w S. wezwanie o uchylenie uchwały Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. Rada Miejska w dniu [...] marca 2014 r. postanowiła nie uwzględnić wezwania. Stwierdziła, że S. R. od 2006 r. jest drogą wewnętrzną na podstawie uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] października 2006 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W. M. (dalej: skarżący) powołał się na to, że jest właścicielem lokalu użytkowego pod adresem: R. [...] w S., w którym prowadzi działalność gospodarczą. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały miał wjazd i wyjazd do R., który miał status drogi gminnej, z dwóch ulic posiadających także status dróg gminnych. Uchwała nr [...] znacznie utrudniła mu dojazd do lokalu. Skarżący powołał następujące przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm., dalej także: u.d.p.), a mianowicie: art. 2 ust. 2, art. 19 ust. 2 pkt 4 w zw. z 7 ust. 1, art. 8, art. 10, art. 20, art. 39 ust. 1 pkt 1 i 6; a ponadto art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), których naruszenie uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Gmina w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Stwierdziła, że podstawowe znaczenie w rozpatrywanej sprawie ma zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącego skargi na uchwałę Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] października 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. Powstaje pytanie, czy skarga w tej sprawie pochodzi od uprawnionego podmiotu. Skargę wniesiono na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Gmina wskazała, że ustawa o samorządzie gminnym wprowadza trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę rady miejskiej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g., a mianowicie: zaskarżona uchwała musi być podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem rady miejskiej do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, skarżący musi wykazać, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 u.s.g. Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 29 stycznia 2014 r.). Konieczne jest więc zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Gmina powołała poglądy orzecznictwa i piśmiennictwa w tej kwestii i wywiodła, że w świetle wymogów art. 101 u.s.g. skarżący nie legitymował się w sprawie interesem prawnym. Zaskarżona uchwała nie naruszyła więc interesu prawnego skarżącego. Za naruszenie interesu prawnego nie można bowiem uznać okoliczności, że w przekonaniu skarżącego uchwała jest sprzeczna z powołanymi przepisami ustawy o drogach publicznych. Żaden przepis tej ustawy nie gwarantuje jednak skarżącemu, że jako właściciel lokalu ma prawo do uzgadniania czy opiniowania projektów uchwał organów gminy w zakresie procedury pozbawienia kategorii dróg gminnych. Gmina wskazała ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zajął podobne stanowisko w wyroku z dnia 11 września 2013 r., w sprawie sygn. akt III SA/Wr 243/13. Gmina powołała się także na wyrok z dnia 4 listopada 2003 r. (SK30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4), w którym Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ewentualna obiektywna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Biorąc to pod uwagę gmina stwierdziła, że skarga pochodzi od osoby niemającej legitymacji skargowej. Z tego względu, mając na uwadze treść art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. gmina wniosła o oddalenie skargi z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej także: p.p.s.a.), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem rozpoznania jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych, którą pozbawiono kategorii dróg gminnych ulice wymienione w uchwale. Jednocześnie postanowiła, że pozbawione kategorii dróg gminnych ulice, stanowić będą ogólnodostępne drogi wewnętrzne. Skargę na powyższą uchwałę, w imieniu własnym wywiódł skarżący, zarzucając jej naruszenie prawa. Przed przystąpieniem do oceny zaskarżonego aktu Sąd jest obowiązany skontrolować (oprócz dopuszczalności skargi), czy skarga pochodzi od osoby uprawnionej do jej złożenia. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości. Według art. 50 p.p.s.a. uprawniony do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1), uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ten zawiera wszakże ust. 2, który stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Stosownie do stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w postanowieniu z dnia 26 czerwca 1992 r., II ARN 30/92 (niepubl.), przepis art. 101 ust. 2 u.s.g. należy rozumieć tak, że nie jest możliwe rozpoznanie skargi w sprawie, w której orzekał już uprzednio sąd administracyjny i skargę oddalił, z tym zastrzeżeniem, że sąd orzekł merytorycznie w sprawie konkretnych interesów lub uprawnień naruszonych przez uchwałę, a nie orzekł jedynie sprawie uchwały. Sąd Najwyższy stwierdził, że w razie wątpliwości na temat granic kognicji sądowej w sprawach dotyczących możliwości naruszeń opartych na przepisach prawa lub prawnych interesów obywateli muszą być rozstrzygane zgodnie z zasadą in dubio pro action. Zatem w razie wątpliwości należy zawsze przyjmować zasadę poszerzania, a nie zawężania granic kompetencji sądu. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd podkreślając, że przepis art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie przypadku, kiedy doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy. W niniejszej sprawie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 września 2013 r., w sprawie sygn. akt III SA/Wr 243/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2006 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. Skarga w rozstrzygniętej sprawie była złożona przez osobę prywatną, będącą właścicielem nieruchomości w R. w S., która zarzuciła tej uchwale naruszenie jej interesów opartych o powołane przepisy ustawy drogach publicznych. Sąd rozpatrując skargę zbadał te przepisy i uznał, że nie wynika z nich możliwość zarzucanego naruszenia interesu prawnego skarżącego. Wyczerpuje to zatem dyspozycję powołanego art. 101 ust. 2 u.s.g., której następstwem jest konieczność odrzucenia skargi przez Sąd. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 101 ust. 2 u.s.g. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.