III SA/Wr 25/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie - Sędzia NSA Anna Moskała - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant - Iwona Procajło po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2004 r. sprawy ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia 19 grudnia 2003 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Gminy R. z dnia 25 listopada 2003 r., Nr [...] w sprawie zmiany Programu Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2003, uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda D., działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 19 grudnia 2003 r. (Nr [...]) stwierdził nieważność 8 i 15 pozycji załącznika do uchwały Rady Gminy R. z dnia 25 listopada 2003 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały tego samego organu z dnia 30 grudnia 2002 r. Nr [...] w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w R. na rok 2003. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda zarzucił, iż pozycje 8 i 15 załącznika do uchwały z dnia 25 listopada 2003 r. w istotny sposób naruszają art. 4 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity - Dz. U. z 2002 r., Nr 147, poz. 1231 ze zm.). Uchwałą tą Rada Gminy R. dokonała zmiany w Planie Realizacji Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wprowadzając - w poz. 15 Planu - zorganizowanie "Mikołaja", połączonego z realizacją programu zajęć profilaktycznych w zakresie problemów alkoholowych (w ramach zadania: prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w szczególności dla dzieci i młodzieży), a w poz. 8 Planu - pokrywanie należności za dowóz i pobyt osób nietrzeźwych w izbie wytrzeźwień (w ramach zadania: udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie). Po przytoczeniu brzmienia art. 41 ust. 1 ustawy przeciwalkoholowej, organ nadzoru wywodził, że brak jest podstaw, by wprowadzone przez Radę Gminy do Planu oba zakwestionowane zadania były finansowane ze środków przeznaczonych na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Zdaniem Wojewody D., organizowanie "Mikołaja" nie jest zadaniem z zakresu profilaktyki, a w konsekwencji nie może być finansowane z wymienionych środków. Niedopuszczalne jest, by program profilaktyczny stanowił jedynie dodatek do zadania pozamerytorycznego. Takie działanie, mające na celu stworzenie tytułu do poniesienia wydatku, uznać należy za obejście prawa. Za nieuzasadnione trzeba także uznać - w ocenie organu nadzoru -umieszczenie w grupie zadań z zakresu udzielania pomocy rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie, w postaci pokrywania należności za dowóz i pobyt osób nietrzeźwych w izbie wytrzeźwień. Zatrzymanie osoby nietrzeźwej w izbie wytrzeźwień nie jest działaniem mającym na celu udzielenie pomocy rodzinie zatrzymanego, lecz samemu zatrzymanemu. Dlatego też wskazane zadanie nie może być finansowane w ramach Programu. W skardze na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina Rudna podniosła, że Rada Gminy podjęła przedmiotową uchwałę zgodnie z przepisami art. 41 ust. 2 w związku z ust. 1 ustawy przeciwalkoholowej, dokonując stosownych zmian w Planie Realizacji Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, stanowiącym załącznik do tej uchwały. Zdaniem skarżącej, organ nadzoru dokonał nadinterpretacji przepisów w niniejszej sprawie, czym naruszył w sposób rażący prawo, podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. Wbrew odmiennym twierdzeniom Wojewody D. strona skarżąca uważa, że poz. 8 i 15 Planu nie naruszają prawa i stanowią jedynie uszczegółowienie zadań wymienionych przez ustawodawcą w art. 41 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy przeciwalkoholowej. Zadanie zawarte w poz. 8 Planu, obejmujące pokrywanie należności za dowóz i pobyt nietrzeźwych w izbie wytrzeźwień, niewątpliwie wyczerpuje dyspozycję pkt 2 wskazanego przepisu, przewidującego między innymi obowiązek udzielania ochrony przed przemocą w rodzinie, albowiem zadanie to dotyczy tych nietrzeźwych osób z terenu gminy, które będąc w stanie upojenia alkoholowego zagrażają swoim rodzinom. Taka izolacja, poprzez odseparowanie nietrzeźwego od jego bliskich i umieszczenie pijanego w izbie wytrzeźwień, nie dotyczy wszystkich mieszkańców gminy będących pod wpływem alkoholu, lecz jedynie tych, którzy swym zachowaniem zagrażają swoim rodzinom. W ocenie strony skarżącej, dokonana przez Radę Gminy interpretacja wyrażenia ustawowego "ochrony przed przemocą w rodzinie" nie stanowi naruszenia prawa, jeśli zważyć, iż ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod tym pojęciem i - jak należy w związku z tym domniemywać -jego rzeczywistej wykładni dokonują podmioty zobowiązane do stosowania tych przepisów w praktycznej działalności. Za równie chybiony uznała Gmina R. zarzut dotyczący organizacji tzw. "Mikołaja", w ramach prowadzenia profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej dla dzieci i młodzieży. Niewielkie prezenty dla uczestników prowadzonych przez Gminę form edukacji młodego pokolenia, przewidziane za udział w tych zajęciach, w postaci paczek mikołajowych, zwiększałyby tylko ich atrakcyjność oraz wzrost liczby osób objętych tą formą edukacji. Strona skarżąca uważa, że taki był zapewne cel ustawodawcy. W skardze zwrócono też uwagę, iż konstrukcja przepisu regulującego to zagadnienie, nie wyklucza rozwiązania przyjętego przez Radę Gminy, w związku z czym nie można czynić uchwałodawcy zarzutu, że naruszył w tym względzie prawo. W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko, podkreślając, że z kwestionowanej uchwały nie wynika, by pokrywanie należności za dowóz i pobyt osób nietrzeźwych w izbie wytrzeźwień, dotyczyło jedynie osób, które w stanie upojenia alkoholowego zagrażają swym rodzinom. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Biorąc pod uwagę przepisy ostatnio przywołanego aktu prawnego oraz rozwiązania materialnoprawne zawarte w ustawie z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (zwanej w dalszych wywodach - skrótowo - ustawą przeciwalkoholową), Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Stosownie do art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy, prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gmin, realizowanych - między innymi - w postaci gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że konkretne zadania na tym polu zostały sformułowane przez ustawodawcę jedynie w postaci wyliczenia przykładowego, co umożliwia kreowanie przez gminy innych jeszcze form działalności. Owe dodatkowe formy działania należy w pełni akceptować, jeżeli mieszczą się w ramach eksponowanych w art. 4l ust. 1 in principia ustawy: profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Zdaniem Sądu, oba zakwestionowane przez Wojewodę Dolnośląskiego zapisy wprowadzone w poz. 8 i 15 Planu - według oznaczenia przyjętego w załączniku do uchwały Rady Gminy R. z dnia 25 listopada 2003 r. (Nr [...]) - mieszczą się niewątpliwie w tych ramach. Co więcej, pozostają w pewnym związku z zadaniami zwerbalizowanymi przez legislatora w art. 41 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy. W poz. 8 Planu (według załącznika) Rada Gminy R. określiła obowiązek pokrywania - przez Miejski Ośrodek Profilaktyki i Wczesnej Terapii Uzależnień w L. - należności za dowóz i pobyt osób nietrzeźwych w izbie wytrzeźwień. Nie podlega dyskusji, że każda osoba znajdująca się pod wpływem upojenia alkoholowego stanowi potencjalne zagrożenie dla otoczenia, w tym zwłaszcza dla członków własnej rodziny. Nie może przeto dziwić, wpisanie rozważanego obecnie obowiązku w ramy zadania, określonego w tej samej pozycji załącznika jako udzielanie rodzinom, w których występują problemy alkoholowe, pomocy psychospołecznej i prawnej, a w szczególności ochrony przed przemocą w rodzinie. Ten ostatni zapis jest dosłownym odzwierciedleniem przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy, co - w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie -determinuje sposób i kierunek interpretacji samego obowiązku pokrywania wcześniej wspomnianych należności, przyjętego w tym wypadku przez Gminę R. Oba zapisy - w kolumnie 4 ("Zadania") i w kolumnie 5 ("Sposób realizacji") załącznika - trzeba rozważać łącznie. W pełni uprawnione jest zatem twierdzenie strony skarżącej, że chodzi jedynie o pokrywanie należności za dowóz i pobyt osób nietrzeźwych w izbie wytrzeźwień w ramach realizacji ustawowego postulatu ochrony przed przemocą w rodzinie, a nie o pokrywanie tego typu należności w odniesieniu do każdej osoby pozostającej pod wpływem alkoholu. Taki wniosek znajduje zresztą dodatkowe oparcie w stosunkowo niewielkiej kwocie przeznaczonej na ten cel (7000 zł), co będzie wymuszać dokonywanie przez Miejski Ośrodek Profilaktyki i Wczesnej Terapii Uzależnień w L. wyboru sposobu wydatkowania tej sumy. Powinno to skłonić Ośrodek do przeznaczania zaplanowanych środków ściśle według celu założonego w Planie. Na marginesie rozważanej w tym miejscu kwestii trzeba zresztą wyeksponować i to, że w zakwestionowanej przez stronę przeciwną poz. 8 Planu (według załącznika) chodzi jedynie o zwiększenie o 1000 zł kwoty planowanej już do wydatkowania na ten cel we wcześniejszej uchwale Rady Gminy R. z dnia 30 grudnia 2002 r. (Nr [...]) w sprawie przyjęcia Gminnego Programu Profilaktyki Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w R. na rok 2003, której to uchwały Wojewoda D. wszak nie zakwestionował. Nowym sposobem realizacji zadania pod nazwą "prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w szczególności dla dzieci i młodzieży" (poz. 15 planu, kolumna 4 załącznika) miałoby być zorganizowanie "Mikołaja", połączonego z realizacją programu zajęć profilaktycznych w zakresie problemów alkoholowych (kolumna 5). Z wyciągu z protokołu z sesji Rady Gminy R., na której została zatwierdzona uchwała Nr [...] (karta 6 akt sądowych), wynika, iż na realizację tej imprezy przeznaczono stosunkowo dużą kwotę (17.800 zł) ze względu na spodziewany udział w niej wszystkich dzieci z terenu gminy z klas 1-6. Przy takim założeniu, trudno przecenić propagandowy, antyalkoholowy wydźwięk podjętej inicjatywy, zwłaszcza wśród dzieci, skoro przy okazji miałoby dojść do integracji dzieci objętej pomocą socjoterapeutyczną z dziećmi z normalnych rodzin, w których nie występują patologie wynikające z nadużywania alkoholu. W świetle szerokiej formuły art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność finansowania analizowanego zadania ze środków przeznaczonych na realizację gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Konkludując wypada stwierdzić, że kwestionowane przez Wojewodę D. zapisy załącznika do uchwały Rady Gminy R. z dnia 25 listopada 2003 r. (Nr [...]) nie naruszają w istotny sposób prawa. W tej sytuacji zaskarżone rozstrzygnięcie tego organu, jako nadmiernie ograniczające konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego w stanowieniu przepisów prawa miejscowego (art. 15 i 16 Konstytucji), nie mogło się ostać w obrocie. Dlatego też Sąd był zobowiązany do jego uchylenia, na podstawie art. 148 p.s.a.