III SA/Wr 25/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia NSA – Krystyna Anna Stec Asesor WSA – Anetta Chołuj (sprawozdawca) Protokolant: – Adam Sak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w L. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...]r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Zarząd Miasta G. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą z dnia [...]r., nr [...] Rada Miejska w G. zmieniła swoją uchwałę z dnia [...] r., nr [...], dotyczącą określania zasad, wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Zarząd Miasta G. - w ten sposób, że w § 2 zmienianej uchwały zawierającym "zasady zbywania udziałów i akcji, w których Gmina Miejska G. jest udziałowcem lub akcjonariuszem "dodano pkt 5, który otrzymał brzmienie "Zarząd Miasta stosować będzie postanowienia zawarte w § 2 w ust. 1,2,3,4 o ile nie stoją one w sprzeczności z umowami bądź statutami spółek, w których Gmina posiada akcje bądź udziały". Powyższą uchwałę zaskarżył w trybie art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" (Dz. U. 153, poz. 1270) Prokurator Okręgowy w L., domagając się stwierdzenia jej nieważności, z powodu naruszenia przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g oraz art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 200lr. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- dalej w skrócie u.s.g.). Prokurator Okręgowy podniósł, że z treści przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. wynikają dwie ważne kwestie: po pierwsze to, że z woli ustawodawcy takie czynności jak wnoszenie, cofanie, zbywanie udziałów i akcji uznane zostały za czynności przekraczające zarząd zwykły sprawami majątkowymi Gminy, po drugie: że czynności te są podejmowane przez Wójta (poprzednio zarząd) ale tylko i wyłącznie według zasad, które określa organ stanowiący, tj. Rada Gminy. Zatem wójt nie ma takiego uprawnienia, aby samodzielnie według własnej oceny decydować o wnoszeniu, cofaniu, zbywaniu udziałów w spółkach, jeżeli nie kierowałby się przy tym zasadami ustalonymi przez Radę. Zasady te określają granice swobody decyzyjnej Wójta. Ponadto Prokurator podkreślił, że uchwalone zasady nie można uchylić za pomocą wprowadzonego w kwestionowanym § 1 sformułowania "o ile nie stoją one w sprzeczności z umowami bądź statutami spółek". Wskazał, że to wójt reprezentując Gminę w spółce może tylko takie czynności mające za przedmiot udziały i akcje podejmować, które respektują te zasady. Zasady te bowiem wyznaczają zakres dozwolonych działań Wójta, dotyczących obrotu udziałami lub akcjami. Skarżący uzasadniając naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zauważył, iż wprawdzie przepis ten uprawnia organ wykonawczy Gminy do gospodarowania mieniem komunalnym nie daje jednak podstaw do faktycznego przejmowania kompetencji, które na zasadzie wyłączności zastrzeżone zostały do organu stanowiącego gminy. Zdaniem skarżącego uchwalenie przepisu § 1 zaskarżonej uchwały wprowadzającego możliwość odstępstw - bez określania jakichkolwiek warunków czy zasad - narusza prawo poprzez wprowadzenie dowolności w zakresie stosowania prawa, a akt prawny, czyni niezrozumiałym. Sygn. akt III SA/Wr 25/06 W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wskazano, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g do decyzji rady należy doprecyzowanie tego, według jakich zasad będzie następowało w danej gminie wnoszenie, cofanie zbywanie udziałów i akcji. Nie zgodzono się z zarzutem naruszenia art. 18 poprzez określenie zaskarżoną uchwałą zasady, że uchwalone wcześniejszą uchwałą zasady będą stosowane, o ile pozostają w sprzeczności z umowami bądź statutami spółek, w których Gmina Miejska G. posiada udziały lub akcje. Jak wywodziła strona przeciwna Rada Miejska mogła wprowadzić taki zapis, gdyż jest wyłącznie właściwa do określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji a także taki zapis należy traktować jako jedną z przyjętych przez Radę zasad. Nie oznacza on w żadnym wypadku pozbawienia Rady jej ustawowej kompetencji, a tym bardziej nie oznacza, iż prezydent Miasta G. miałby samodzielnie decydować w sprawie, która nie należy do jego kompetencji i to wbrew przyjętym przez Radę zasadom. Zdaniem rady odstępstwo od określonych przez Radę Miejską w uchwale szczegółowych zasad jest możliwe nie we wszystkich sprawach i nie według uznania Prezydenta ale tylko w tych sprawach, gdy odmienne zasady wynikają z umów lub statutów spółek, w których Gmina posiada udziały lub akcje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zwanej dalej p.s.a. - sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 53 § 3 psa Prokurator może wnieść skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W tym przypadku prokurator może zaskarżyć uchwałę będącą prawem miejscowym do sądu administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga Prokuratora Okręgowego zasługuje na uwzględnienie. Według art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania ze pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Powołana ustawa o samorządzie gminnym w Sygn. akt III SA/Wr 25/06 dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi w art. 11 a, że organami gminy są rada gminy i zarząd gminy. Podział kompetencji pomiędzy organem stanowiącym jakim jest rada gminy i organem wykonawczym jakim jest zarząd wynika z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 26 ust. 1 ustawy o.s.g. organem wykonawczym gminy jest zarząd. Zarząd wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa i do zadań zarządu należy w szczególności w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym gospodarowanie mieniem komunalnym. Z kolei katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy został określony w art. 18. W art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) rada gminy została upoważniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd. Istota przepisu sprowadza się do interpretacji słów "określanie zasad". Według słownika języka polskiego zasada to teza, w której treści zawarte jest prawo rządzące jakimiś procesami; podstawa na której coś się opiera; zwykle normy postępowania uznane przez kogoś za obowiązujące. Sformułowanie "określanie zasad" wskazuje na konieczność ustalania zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się zarząd wykonując uchwałę przy zbywaniu udziałów i akcji. Funkcja zarządu sprowadza się wyłącznie do podjęcia czynności formalnoprawnych, mających na celu wykonanie uchwały rady. Rada gminy na mocy przepisu 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) zobowiązana jest więc do dokładnego określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji bez możliwości scedowania choćby części swoich uprawnień na zarząd czy inne podmioty. Zaskarżona uchwała dotyczy określenia zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez Zarząd Miasta G. Ustanowienie w niej - zakwestionowanego przez prokuratora okręgowego - zapisu § 1 przewidującego że "Zarząd Miasta stosować będzie postanowienia zawarte w § 2 w ust. 1,2,3,4 o ile nie stoją one w sprzeczności z umowami bądź statutami spółek, w których Gmina posiada akcje bądź udziały" narusza zdaniem Składu orzekającego kompetencje pomiędzy organami stanowiącymi i wykonawczymi gminy. Wskazać należy, że Rada Miejska G. w zaskarżonej uchwale zezwoliła na możliwość przyjęcia zasad w przedmiocie udziałów i akcji ze statutów i umów spółek dając niejako pierwszeństwo tym przepisom przed zasadami przez siebie uchwalonymi w § 2 pkt od 1 do 4 zmienianej uchwały. Rada uchwalając zaskarżony zapis uczyniła swoje zasady mniej ważnymi od zasad uchwalanych przez spółki, cedując niejako swoje kompetencje na spółki, które w umowach czy statutach mogą określać zasady, które mogą pozostawać w sprzeczności z zasadami uchwalonymi przez Radę. Podkreślić w tym miejscu należy, iż nie jest określeniem zasady zdanie się na zasady ustanawiane przez innych w tym szczególnym przypadku na zasady określone przez spółki w swych umowach czy statutach. Sygn. akt III SA/Wr 25/06 Gospodarowanie mieniem komunalnym przez organ wykonawczy w trybie art 30 ust. 1 pkt 3 ustawy o.s.g. nie oznacza, aby zarząd miał kompetencję do wybierania zasad zbywania udziałów i akcji, które będzie stosował wykonując swoje obowiązki jako organ wykonawczy, skoro – kompetencję tę ustawodawca zastrzegł dla rady gminy. Jak podkreślono wcześniej, rola organu wykonawczego sprowadza się tylko i wyłącznie do wykonania uchwały bez możliwości oceniania ważności tychże zasad w tym przypadku pomiędzy zasadami ustanowionymi przez radę a zasadami ujętymi w umowach czy statutach spółek. Podkreślić przy tym trzeba, że uchwała rady gminy w sprawie wnoszenia, cofania zbywania udziałów i akcji przez zarząd należy do kategorii aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Akt prawa miejscowego jako akt powszechnie obowiązujący na terenie działania organu, który go ustanowił, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a jego cechą jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuację prawną. Jak twierdziła Rada Gminy w odpowiedzi na skargę przyczyną dokonania zmiany uchwały zapisem kwestionowanej treści były problemy ze zbyciem akcji spółki "A", według zasad określonych przez organ stanowiący. Jednak pomimo, iż zamiarem Rady było ułatwienie zbycia akcji w tej indywidualnej sprawie, to jednak wprowadzając zakwestionowany przepis ustanowiono ogólną normę kompetencyjną upoważniającą organ wykonawczy razie sprzeczności zasad ustalonych przez Radę z zasadami zawartymi w umowach bądź statutach spółek do pomijania zasad ustalonych przez Radę i stosowania zasad określonych przez spółki. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zgonie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem niezrozumiałe i niedopuszczalne jest, przyznanie pierw pierwszeństwa zasadom ustanowionym w umowach czy statutach spółek przed przepisami prawa miejscowego. Z kolei art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy w władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. W konsekwencji więc wprowadzając zasadę, że zasady ustanowione w uchwale są stosowane o ile umowy i statuty spółek nie stanowią inaczej , Rada Miejska G. przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego z art. 18 usg i naruszyła tym samym podział kompetencyjny. W świetle art. 147 § 1 p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję Sygn. akt III SA/Wr 25/06 nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalenia. Zgodnie z art. 94 ust. 1 cytowanej ustawy o samorządzie gminy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, należało stwierdzić jej nieważność. Z powołanych względów na mocy art. 147 § 1 p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. Orzeczenie jak w pkt 2 znajduje wsparcie w art. 152 p.s.a.