III SA/Wr 251/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami wsi W. I. oddala skargę w zakresie obejmującym § 4 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie postępowanie umarza. Przedmiotem skargi Wojewody D. z dnia [...] jest uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami wsi W., podjęta na podstawie art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (Dz. U. Nr 166, poz. 1612 ze zm.) oraz § 62 statutu Gminy B. K. (Dz. Urz. Województwa D. z 2003 r. Nr 5, poz. 109 ze zm.). Wojewoda D. wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Zarzucił, że uchwała jest aktem prawa miejscowego nieopublikowanym w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a jedynie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w B. K. Stanowi to istotne naruszenie art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 190, poz. 1606 ze zm.). Wejście uchwały w życie z dniem jej podjęcia jest natomiast istotnym naruszeniem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 4 i 13 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. Według wojewody te naruszenia prawa uzasadniają żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę gmina wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że wbrew stanowisku Wojewody D. zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w B. K. nie zawiera regulacji prawnej dotyczącej zasad przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami wsi W. Nie jest także aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm ogólnych i abstrakcyjnych. Stąd nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa D. Rada Miejska w B. K. nie naruszyła zatem przysługujących jej kompetencji prawodawczych. Odmienny pogląd Wojewody D. nie został poparty przekonywającą argumentacją prawniczą. Zdaniem gminy zarzuty skargi są więc bezzasadne. W piśmie z dnia [...] uzupełniającym do skargi, wojewoda zmienił zakres skargi. Ograniczył skargę do żądania stwierdzenia nieważności § 4 uchwały oraz cofnął skargę w pozostałym zakresie. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy wojewoda stwierdził bowiem, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 w zw. z art. 5a ustawy o samorządzie gminnym. Zatem zarzut naruszenia art. 4 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stał się bezprzedmiotowy. W nowym uzasadnieniu skargi organ nadzoru zarzucił, że powołanie w trybie zaskarżonego § 4 uchwały "Zespołu Konsultacyjnego ds. zmiany określenia rodzajowego miejscowości G. I." stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 9 ust. 1, art. 11a ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 oraz ogólnie postanowień rozdziału 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru podkreślił, że zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organami gminy są rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ustawa ta upoważnia radę do powoływania komisji rady. Nie przewiduje jednak możliwości powoływania innych organów gminy, organów rady gminy lub organów wójta. Organ nadzoru powołał orzecznictwo sądowe, według którego przepisy rozdziału 3 ustawy o samorządzie gminnym regulują w sposób bezwzględnie wiążący podstawowe kwestie ustrojowe samorządu. Można od nich odstąpić tylko z mocy wyraźnego upoważnienia do uzupełnienia lub modyfikacji rozwiązań przyjętych w tym rozdziale (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1995 r., II SA 972/95, Wokanda 1996/1/34; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995/4/186). Organ nadzoru powołał art. 169 Konstytucji, według którego ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Wskazał, że regulację taką zawiera art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. Nie ulega więc wątpliwości, że granica samodzielności rady gminy co do kształtowania ustroju gminy jest jasno wyznaczona przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Odstąpienie od tych reguł w zakresie obejmującym organy gminy dopuszczalne jest jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego, zawierającego kompetencję do powołania innego rodzaju organów. Organ nadzoru wskazał jako przykład takiej regulacji art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473) oraz art. 44b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89). Organ nadzoru powołał art. 8 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych stanowiący, że urzędowa nazwa jest ustalana, zmieniana lub znoszona na wniosek rady gminy, na której obszarze jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny. Rada gminy przedstawia wniosek ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody. W przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej, rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie określonym w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Urzędowa nazwa może być ustalona, zmieniona lub zniesiona z urzędu przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej, a także na wniosek. Przed ustaleniem, zmianą lub zniesieniem urzędowej nazwy minister występuje o opinię do rady gminy, a także do innych ustawowo określonych organów. Opinia rady gminy jest poprzedzana konsultacjami z mieszkańcami miejscowości, której sprawa dotyczy. Organ nadzoru wskazał, że wniosek rady gminy powinien zawierać: 1) uchwałę rady gminy w sprawie wystąpienia o ustalenie, zmianę lub zniesienie urzędowej nazwy, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku obiektu fizjograficznego - także opinie zarządów województw, na których terenie obiekt się znajduje; 3) omówienie wyników konsultacji przeprowadzonych z mieszkańcami miejscowości, której wniosek dotyczy; 4) opinię starosty powiatu, na którego terenie jest położona miejscowość lub obiekt fizjograficzny, jako właściwego w sprawach geodezji i gospodarki gruntami; 5) mapę topograficzną z zaznaczonymi granicami miejscowości, jej części lub obiektu fizjograficznego, będących przedmiotem wniosku; 6) informację o kosztach finansowych proponowanej zmiany. Organ nadzoru powołał przepisy ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (art. 30 ust. 1). Wójt wykonuje te zadania przy pomocy urzędu gminy (art. 33 ust. 1). W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi (art. 9 ust. 1). Zdaniem organu nadzoru przepis art. 8 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych nie upoważnia rady gminy do powoływania specjalnego organu w celu przeprowadzenia konsultacji w sprawie zmiany nazwy urzędowej miejscowości. Rada Miejska nie miała zatem podstaw prawnych do utworzenia Zespołu Konsultacyjnego. Według organu nadzoru potwierdza to powołane orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 18 lutego 1994 r., I SA 2480/93, OSS nr 4-5 z 1994 r., poz. 176). W świetle regulacji art. 7 Konstytucji, stanowiącego, że organy władzy publicznej są obowiązane działać na podstawie i w granicach ustaw, uchwalenie przepisu § 4 zaskarżonej uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem konstytucyjnej zasady praworządności. Stąd żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu jest uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej także dalej w skrócie "ppsa"), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ppsa). Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej w skrócie "usg"), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Artykuł 93 ust. 1 usg stanowi, że po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że upłynął ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały, organ nadzoru zaskarżył ją do Sądu. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność przepisów § 4 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami wsi W. Zdaniem składu orzekającego zaskarżony przepis uchwały, kontrolowany co do jego zgodności z prawem, nie uchybia prawu. Brak jest więc podstaw dla wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Według uzasadnienia skargi, organ nadzoru dopatrzył się istotnego naruszenia przez przepisy § 4, ustanawiające "Zespół Konsultacyjny ds. zmiany określenia rodzajowego miejscowości G. I.", przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 9 ust. 1, art. 11a ust. 1, art. 34 ust. 1 oraz ogólnie postanowień rozdziału 3 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru wywodził, że przepisy § 4 uchwały, przewidujące powołanie Zespołu do spraw przeprowadzenia konsultacji oraz sporządzenia stosownego protokołu, wykraczają poza zakres kompetencji przyznanych Radzie Miejskiej w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Ustawy te nie przewidują bowiem ani możliwości utworzenia organu gminy, ani organu wewnętrznego rady, ani też organu wójta w tym przedmiocie. Oceny Sądu wymaga zatem, czy istniała podstawa prawna do podjęcia § 4 uchwały. Wykonywanie przez organy gminy powierzonych im zadań następuje na podstawie i w granicach prawa, gdyż organy te należą do kręgu organów władzy publicznej, o których jest mowa w art. 7 Konstytucji. Wydawanie przez nie aktów prawnych, służących realizacji zadań gminy, następuje na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, jak też na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach. Oznacza to, że podjęcie przez Radę Miejską w B. K. zaskarżonego § 4 uchwały musi mieć umocowanie w normie prawnej. W niniejszej sprawie niesporne jest istnienie w badanej regulacji ustawowej podstawy prawnej do podjęcia samej uchwały Rady Miejskiej w B. K. zakwestionowanej przez Wojewodę D. Stanowią ją przepisy art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Artykuł 8 ust. 2 ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych stanowi, że w przypadku wniosku dotyczącego nazwy miejscowości zamieszkanej rada gminy jest obowiązana uprzednio przeprowadzić w tej sprawie konsultacje z mieszkańcami tej miejscowości, w trybie, o którym mowa w art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Artykuł 5a ust. 2 usg stanowi z kolei, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1); zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2). Spór dotyczy natomiast szczegółowej kwestii podstawy prawnej przepisów § 4 zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru uznał, że powołane przepisy Konstytucji, ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych nie pozwalają na ustanowienie organu o nazwie "Zespół Konsultacyjny ds. zmiany określenia rodzajowego miejscowości Góra I.". Stanowi bowiem naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w szczególności art. 9 ust. 1, art. 11a ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 usg. Zdaniem składu orzekającego, zakwalifikowanie i rozpatrywanie rozważanego Zespołu Konsultacyjnego jako składnika struktury organów samorządu gminnego nie znajduje jednak uzasadnienia prawnego. Zespół ten należy bowiem odnosić do organizacyjnej kategorii pojęciowej, która nie obejmuje organów gminy. Świadczą o tym następujące czynniki. Po pierwsze, Zespołowi Konsultacyjnemu powierzono wyłącznie obsługę techniczną konsultacji. Nie posiadał on ani kompetencji rozstrzygających, ani nawet kompetencji opiniodawczych. Ta ostatnia właściwość jest charakterystyczna dla kategorii pomocniczych (doradczych) organów administracji publicznej, które wspierają organ stanowiący w wykonywaniu jego kompetencji. Organ stanowiący zobowiązany jest rozważyć w procesie decyzyjnym stanowisko swego organu pomocniczego, które wszakże nie jest dla niego wiążące, jeśli ustawa nie stanowi inaczej. Po drugie, zgodnie z § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, Burmistrz B. K. ustala skład tego Zespołu, czyli inaczej mówiąc – dokonuje jego obsady personalnej. Wynika z tego, że chodzi o zespół osób pełniący funkcje pomocnicze w trybie procedury konsultacyjnej, podporządkowany osobowo burmistrzowi. Z uwagi na to, że Zespół Konsultacyjny nie ma cech organu, za nietrafne uznać należy stanowisko organu nadzoru, że rozwiązania zaskarżonych przepisów § 4 uchwały naruszają w sposób istotny postanowienia art. 11a ust. 1. Określanie zasad i trybu zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, o którym mowa w art. 5a ust. 2 usg, oznacza według Sądu także kompetencję rady gminy do ustalenia elementów organizacji, w ramach której przeprowadzane są konkretne konsultacje, którymi winien się kierować burmistrz wykonując takie zadanie. Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN, wyraz "tryb" oznacza określony sposób postępowania, załatwianie pewnych spraw z zachowaniem ustalonej kolejności poczynań, metodę postępowania. Takie rozumienie terminu "zasady i tryb" wskazuje, że przepis art. 5a ust. 2 usg oznacza, że rada gminy może w drodze uchwały ustalić sposób i metody postępowania przy przeprowadzaniu konsultacji, a więc m.in. ustanowić element struktury organizacyjnej, nie będący ani organem gminy, ani organem wewnętrznym rady gminy, spełniający funkcje pomocnicze w realizacji tego konkretnego zadania. Biorąc te okoliczności pod uwagę Sąd stwierdza, że zarzut skargi naruszenia przez § 4 uchwały art. 7 Konstytucji jest bezzasadny. Kwestionowany Zespół Konsultacyjny został bowiem powołany na podstawie przepisów ustawowych. Bezzasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 usg (błędnie oznaczonego na wstępie skargi jako art. 34 ust. 1 usg), sprecyzowany w uzasadnieniu skargi. Według Sądu przepis ten nie stoi na bowiem na przeszkodzie powołaniu ad hoc w strukturze organizacyjnej gminy zespołu osób podporządkowanego burmistrzowi jako organowi wykonawczemu gminy, dla wykonania zadania określonego przez radę gminy. Z uwagi na przejściowy charakter takiego zespołu, nie jest on przedmiotem regulacji statutowej zgodnie z art. 22 ust. 1 usg. Kwestia zakresu podstawy prawnej zaskarżonej uchwały wymaga też odniesienia się do elementarnych zasad dotyczących samodzielności samorządu terytorialnego. Należy zatem podkreślić, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Samorząd terytorialny wykonując te zadania, w zakresie określonym prawem, ma swobodę działania w każdej sprawie, która nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji). Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji). Uwzględniając powyższe rozwiązania konstytucyjne należy uznać, że ustawowe upoważnienie do ustalenia sposobu i metod postępowania przy przeprowadzeniu konkretnych konsultacji z mieszkańcami gminy obejmuje również możliwość ustanowienia przejściowego elementu struktury organizacyjnej gminy o charakterze pomocniczym, uczestniczącego w tej procedurze, z którego może korzystać organ samorządowy. Dokonane ustalenia wskazują, że Zespołu Konsultacyjnego nie prowadzi do rozszerzenia procesu stosowania prawa o składniki nieobjęte delegacją ustawową. Bezzasadny jest zatem zarzut skargi Wojewody, że przepis § 4 uchwały, przewidujący powołanie Zespołu z określonym tam zakresem zadań, wykracza poza zakres kompetencji przyznanych Radzie Miejskiej w ustawie o samorządzie gminnym oraz w ustawie o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych. Dotychczasowe wywody - w ocenie Sądu - przemawiają zatem za uznaniem, że zarzuty sformułowane w skardze Wojewody D. nie były zasadne, a zaskarżona przez organ nadzoru uchwała nie tylko nie jest niezgodna z art. 7 Konstytucji, ale także znajduje oparcie w art. 169 ust. 4 Konstytucji oraz w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych w związku z art. 5a ust. 2 usg. Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono zatem jak w punkcie I sentencji wyroku. W piśmie z dnia [...] skierowanym do Sądu strona skarżąca cofnęła skargę w pozostałym zakresie. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 60 w związku z art. 161 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postępowanie w tym zakresie należało umorzyć, o czym orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.