III SA/Wr 251/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Małgorzata Malinowska-Grakowicz (sprawozdawca), , Protokolant asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nr [...], nakładającą na A. B. (dalej jako skarżący), prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A, karę pieniężną w wysokości 5 000 zł z tytułu naruszenia zasad transportu drogowego. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że podstawą faktyczną wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia było ujawnione w toku kontroli zespołu pojazdów, należących do skarżącego, naruszenie w zakresie niezarejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub w karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości zespołu pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej przez ten zespół drogi. Kierowca zespołu D. R., wykonujący krajowy transport drogowy w imieniu i na rzecz skarżącego w dniu [...] r., nie prowadził na wykresówce żadnej rejestracji swojej aktywności. Powyższe ustalenia skutkowały wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu, zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] r. nakładającej na skarżącego karę pieniężną. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia podał art. 4 pkt 22 lit. a i h, art. 92a ust 1 i ust 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm., dalej jako u.t.d.) oraz art. 34 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 o (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102/1) – dalej jako rozporządzenie Rady. Ponadto organ odwoławczy powołał się na art. 13, art. 15 ust 8 i art. 34 rozporządzenia Rady, w zakresie wskazania obowiązków kierowcy i prowadzącego przewóz drogowy. Zaś na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. wskazał, że za naruszenie obowiązków lub warunków związanych z przewozem drogowym przewidziana jest kara pieniężna dla podmiotów wykonujących przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem w wysokości od 50 zł do 10 000 zł. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków został zawarty w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (art. 92a ust. 6). Zgodnie z lp. 6.2.1. załącznika karę pieniężną w wysokości 5 000 zł przewiduje się z tytułu nierejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że kierowca pojazdów w dniu [...] r. odbierał ładunek i prowadził pojazd na trasie pomiędzy C. a P. nie rejestrując tego faktu na swojej wykresówce aktywności. Powyższe ustalenie znajduje potwierdzenie, zdaniem organu odwoławczego, w następujących dowodach zgromadzonych przez organ pierwszej instancji: liście przewozowym podpisanym przez kierującego D. R. oraz karcie drogowej okazanej do kontroli. Ponadto sam kierowca przyznał w toku kontroli, że nie prowadził na wykresówce żadnej rejestracji własnej aktywności. W kwestii protokołu przeprowadzonej kontroli organ odwoławczy wyjaśnił, że co prawda kierowca odmówił jego podpisania ale w trakcie kontroli składał wyjaśnienia o określonej treści. Poza tym mógł złożyć uwagi do protokołu, czego jednak nie uczynił. Podkreślił również organ, że protokół kontroli z założenia stanowi podstawowy dowód w sprawach w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Ma on walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23), co oznacza, że korzysta on z domniemania wiarygodności stwierdzonych w nim ustaleń. Następnie podniósł, że również karta drogowa potwierdza fakt realizacji przez D. R. frachtu pomiędzy C. a P., albowiem został na niej zapisany odręcznie przejazd w dniu [...] pomiędzy C. a P. oraz podpis kierowcy na liście przewozowym z dnia [...] r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie dał natomiast wiary dowodom przedłożonym przez skarżącego. W jego ocenie zmierzają one bowiem celowo do utrudnienia stanu faktycznego sprawy. Zwłaszcza przesłana przez stronę wykresówka wypisana na nazwisko M.B. a mająca dowieść, że to ten kierowca zrealizował sporny fracht, gdyż jest ona nieczytelna i widać na niej nanoszone poprawki. Podobnie za niewiarygodną uznał organ odwoławczy notatkę D. R. sporządzoną już po kontroli, która zmierza w sposób oczywisty i bezkrytyczny do potwierdzenia stanowiska skarżącego. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał też, że nie było podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., przyjmując, że ujawnione naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie pozostawało poza wpływem skarżącego a ponadto nie miało charakteru obiektywnie nieprzewidywalnego. W szczególności podniósł, że przedsiębiorca prowadzący pozarolniczą działalność gospodarczą z zakresie transportu drogowego ma wpływ na powstanie naruszeń związanych z obowiązkiem rejestracji czasu pracy kierowców, o którym mowa w rozporządzeniach Rady nr [...] i [...], bowiem jest on zobowiązany do zorganizowania ruchu swojego przedsiębiorstwa w ten sposób, by naruszeń tych uniknąć. Tym samym zadaniem przedsiębiorcy jest prawidłowe zabezpieczenie i zorganizowanie zadania przewozowego, a następnie jego właściwa kontrola. Na koniec organ odwoławczy uznał, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W jego toku zostały zbadane wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, w zgodzie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.) a stanowisko zawarte w decyzji, zostało zaprezentowane w sposób wymagany przez art. 107 § 3 k.p.a. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący stwierdził, że przeprowadzona w dniu [...] r. kontrola drogowa Inspekcji Ruchu Drogowego budzi wiele wątpliwości i zastrzeżeń. Zdaniem skarżącego przeprowadzający kontrolę inspektor wykazał się "brak umiejętności" oraz, przekroczeniem kompetencji. Poza bowiem bezprawnym przeszukaniem pojazdu, domagał się również okazania dokumentów dotyczących wcześniejszych, niż kontrolowany, przewozów. I to pomimo tego, że art. 87 u.t.d. nie przewiduje takiego uprawnienia dla kontrolującego. Sygnalizowany przez skarżącego problem miał dotyczyć przede wszystkim karty drogowej - przypisanej w przedsiębiorstwie skarżącego do konkretnego pojazdu bez względu na osobę go prowadzącą. Stąd też na karcie mogły znajdować się zapiski szeregu osób. Jednakże okoliczność ta została, zdaniem skarżącego, mylnie oceniona; kontrolujący przyjął bowiem, że autorem wszystkich wpisów jest osoba akurat prowadzona kontrolowany pojazd. Stąd też organ pierwszej instancji błędnie przyjął, że to D.R. wykonywał przewoź na trasie C. - P. Kierowca ten był co prawda wskazany jako wykonujący frach na liście przewozowym ale osobą faktycznie realizującą zlecenie transportu był M.B. Podnosząc powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transport Drogowego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie odpowiada prawu i jako podlega uchyleniu. Analiza akt sprawy prowadzi bowiem do wniosku, że organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całości materiału dowodowego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 7 i 77 k.p.a. Swoje rozstrzygnięcie oparł zasadniczo na kwestionowanym przez skarżącego i niepodpisanym przez kontrolowanego kierowcę protokole kontroli, nie weryfikując jego okoliczności w nim stwierdzonych. Jakkolwiek można, co do zasady, zgodzić się z organem odwoławczym, że protokół kontroli ma często podstawowe znaczenie dla kwestii ustalenia odpowiedzialności przedsiębiorcy w zakresie naruszeń w transporcie drogowym, to orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje, że dotyczy to protokołu w którym uczestniczył czynnie przedstawiciel tego przedsiębiorcy, to jest protokołu podpisanego przez jego przedstawiciela. I tak NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 687/11, stwierdził, że: " Na gruncie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd I instancji nie ma obowiązku skontrolowania z urzędu, pod kątem zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy, ustaleń zawartych w protokole kontroli sporządzonym przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego w trybie przepisów art. 74 u.t.d., jeżeli protokół ten został podpisany bez zastrzeżeń przez kontrolowany podmiot, a w skardze do sądu administracyjnego podmiot ten nie podnosił takich zarzutów." Również wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 440/14, NSA stwierdził, że: " Dowód z dokumentu urzędowego, - jakim jest prawidłowo sporządzony protokół kontroli - ma znaczenie szczególne, bowiem zostaje w nim utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Protokół ten, podpisany przez osoby uczestniczące w kontroli, tj. inspektorów i kierowcę, stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone." Podobnie orzekł WSA w Warszawie w orzeczeniu z dnia 21 marca 203 r., sygn. akt VI SA/Wa 2723/12, gdzie stwierdził, że "protokół korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Dlatego podpisanie bez zastrzeżeń przez osobę kontrolowaną protokołu stanowi dowód w sprawie." Wreszcie WSA w Kielcach w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. II SA/Ke 124/13, podniósł, że: "Protokół z kontroli przeprowadzonej na warunkach i w trybie określonych w u.t.d. korzysta z uprzywilejowanej i kwalifikowanej mocy dowodowej. Aby jednak tak określoną wartość dowodową mógł nadać mu właściwy organ, kontrola musi być przeprowadzona w sposób, o jakim mowa w przepisach, a więc przede wszystkim w obecności kontrolowanego, któremu doręcza się kopię sporządzonego protokołu, do którego może on wnieść zastrzeżenia (art. 74 ust. 3 i 4 u.t.d.)." Powyższe wskazuje jednoznacznie, że moc dowodowa protokołu kontroli zależy w znacznej mierze od tego, czy został on podpisany przez przedstawiciela podmiotu kontrolowanego i czy zostało to dokonane z zastrzeżeniami. W niniejszej sprawie, nie przekreślając protokołu kontroli z dnia [...] r. jako dowodu w sprawie wskazać trzeba, że wymaga on dalszego zweryfikowania w postępowaniu dowodowym właśnie z uwagi na brak podpisu kontrolowanego kierowcy oraz w świetle nadesłanych w terminie późniejszym przez skarżącego uwag jego kierowcy. Organy obu instancji zupełnie zignorowały wyjaśnienia skarżącego, że sporny frach został zrealizowany przez innego kierowcę. Lakonicznie ustosunkowały się do nadesłanej przez skarżącego wykresówki, z góry podnosząc jej niewiarygodność z uwagi na naniesione widoczne poprawki. Jednakże żaden z organów nie zweryfikował zawartego na niej zapisu, przed i po poprawkami, oraz nie rozważył, jaki może mieć ten dowód wpływ na ustalenia wynikające z pozostałego materiału dowodowego. Dalej należy wskazać, że w ocenie Sądu dowody w postaci karty drogowej i listu przewozowego mogą nie mieć decydującego w niniejszej sprawie znaczenia. Wskazać bowiem należy, że zapis w karcie drogowej potwierdza jedynie wykonanie samego frachtu. Ponadto podobnie jak w przypadku listu przewozowego, nawet imienne wskazanie kierowcy w tym dokumencie nie stanowi dowodu, że wykonał on zlecenie. Stąd też w ocenie Sądu organy obu instancji powinny przesłuchać w celu wyeliminowania wszelkich wątpliwości w tym zakresie obu kierowców – M.B. i D. R. Dopiero wówczas uda się ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, kto faktycznie zrealizował sporny fracht i czy w tym zakresie miało miejsce naruszenie przepisów regulujących obowiązki kierowców i przedsiębiorców w zakresie transportu drogowego. Stąd też uznać należy, że organ drugiej instancji w sposób nieprawidłowy ustalił stan faktyczny sprawy - nie gromadząc całości dostępnego materiału dowodowego w postaci zeznań obu kierowców i w konsekwencji go nie rozpatrując w całości czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. oraz uszczegółowioną w art. 77 k.p.a. Ponadto uchybienie w tym zakresie doprowadziło organ drugiej instancji do błędnej, na obecnym etapie sprawy, oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie - art. 80 k.p.a. Stąd też w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na wystąpienie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. art. 145 § 1 pkt c) p. p. s. a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd – działając w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. - zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Rozpatrując ponownie sprawę organ drugiej instancji rozważy w jakim zakresie jest sam w stanie uzupełnić postępowanie dowodowe a w jakim niezbędne jest dalsze przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji celem zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wyda odpowiednie rozstrzygnięcie.