III SA/Wr 256/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi E D na postanowienie D I C we W z dnia[..] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że wymienione w pkt I postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia .... r. (Nr.... ) D I C we W na podstawie art. 129 § 2, art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z odwołaniem E D z dnia ... r. od decyzji N U C w W Nr [...] z dnia ....r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ administracji publicznej przypomniał, że N U C w W decyzją z dnia ... (.... ) wymierzyła E D karę pieniężną w łącznej kwocie [...] zł za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ administracji zaznaczył, że E D od powyższej decyzji wniósł odwołanie w dniu 17 grudnia 2007 r., jednocześnie składając wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Natomiast, co podkreślił N U C we W , postanowieniem z dnia ....r. (..) odmówiono E D przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając postanowienie, w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E D organ orzekający wywiódł, że stosownie do przepisu art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dnia od dnia doręczenia decyzji stronie. Tymczasem zdaniem organu odwołanie wniesiono z uchybieniem powyższego terminu to jest w dniu 17 grudnia 2007 r., ponieważ decyzję z dnia 25 września 2007 r., doręczono zastępczo E D w dniu 30 października 2007 r. Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł E D . Skarżący zarzucił, iż postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego mającym wpływ na treść orzeczenia poprzez rozpoznanie sprawy bez udziału strony, jej wysłuchania, a także bez możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i złożenia wniosków dowodowych, w oparciu o nieprawomocne postanowienie z dnia .... r. (Nr.....), w którym odmówiono przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, a w szczególności bez uzasadnienia prawnego i faktycznego wydania zaskarżonego postanowienia. Skarżący wniósł o uchylenie postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi zaznaczył, że postanowienie, w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało oparte na nieprawomocnym postanowieniu odmawiającym przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nadto zaskarżone postanowienie praktycznie nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego. Zdaniem skarżącego przed wydaniem postanowienia nie wysłuchano strony postępowania, co uniemożliwiło jej złożenie odpowiednich wniosków dowodowych. Skarżący podkreślił konieczność przesłuchania w charakterze świadka jego żony na okoliczność w jaki sposób uzyskała informację o przesyłce pocztowej, kiedy taką informacje otrzymała, czy doręczyciel pozostawił informacje o przesyłce w sposób prawem przewidziany. Zdaniem skarżącego już z samego uzasadnienia postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu wynika jednoznacznie, że przepisy o doręczeniu zastępczym nie zostały zachowane bowiem z dat wskazanych w uzasadnieniu tego postanowienia wynika jednoznacznie, że powtórne zawiadomienie pozostawiono stronie przed upływem 7 dni od daty pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Pierwszy termin 7 dniowy upływał w dniu 22.10.2007 r. i dopiero od dnia następnego tj. 23.10.2007 r. można było powtórne zawiadomienie pozostawić. Powtórne zawiadomienie pozostawiono jednakże w ostatnim dniu terminu siedmiodniowego tj. w dniu 22.10.2007 r. Nie dochowano zdaniem skarżącego zatem terminów mogących skutkować uznaniem przesyłki za doręczoną w sposób zastępczy. Zdaniem skarżącego podkreślenia wymagało ponadto czy faktycznie istniała możliwość ewentualnego pozostawienia zawiadomienia tylko i wyłącznie w skrzynce pocztowej skarżącego albowiem doręczyciel nie ma możliwości dotarcia do drzwi mieszkania skarżącego (budynek, w którym skarżący zamieszkuje jest budynkiem jednorodzinnym). Natomiast skarżący nie posiada odbiorczej skrzynki pocztowej zaś doręczyciel mógłby pozostawić ewentualnie korespondencję w widocznym miejscu przy wejściu na posesje jednakże brak jest zapisu, że takiej czynności dokonał. Zatem również z tych względów, zdaniem skarżącego, skutków doręczenia zastępczego uznać nie można. Podsumowując skarżący wskazał, że złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania tylko i wyłącznie z ostrożności. Jego zdaniem bowiem nie doszło do doręczenia zastępczego i liczył na to, że zostanie to wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę D I C we W podtrzymał dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie. Podkreślając jednocześnie, że postanowienie o uchybieniu terminu było rozstrzygnięciem skutkowym wobec odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie to nie było więc rozpatrywane, a jedynie w sposób formalny stwierdzono, że skarżący uchybił terminowi do jego wniesienia. Nadto organ podkreślił, że w niniejszej sprawie doszło do doręczenia zastępczego skarżącemu w oparciu o treść art. 44 Kodeksu postępowania administracyjnego w dniu 30 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie ustawą ustrojową) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§1) przy czym kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2 powołanego przepisu). Kierując się wspomnianym kryterium, sądy administracyjne mogą dokonać jedynie oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Nie mogą natomiast oceniać zaskarżonych aktów kierując się innymi względami, jak celowości, słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Istotnym również jest, że Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy i nie jest związany zawartymi w niej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze ( art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie p.p.s.a.) Kryterium legalności przewidziane art. 1 ustawy ustrojowej, umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktów uchybiających prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( art. 145 §1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a.), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.). Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie k.p.a.) lub innych przepisach, sąd zobligowany jest do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji czy postanowienia ( art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała konieczność zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania , które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, w którym D I C we W stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez E D . Zgodnie z treścią art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a wypadku gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji jest uzależnione od doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie tego postępowania. Przez doręczenie decyzji należy przy tym rozumieć doręczenie dokonane w sposób unormowany w art. 39-47 k.p.a. W konsekwencji o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić wówczas, gdy doręczenie zaskarżonego orzeczenia dokonane zostało zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 39 k.p.a. organ administracji doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 §1 k.p.a.). Natomiast w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy, zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania (art.43 k.p.a.) Dopiero w przypadku, gdyby okazało się, że doręczenie nie jest możliwe w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a., ustawodawca kierując się zasadą ekonomiki procesowej i mając na celu ochronę postępowania przed jego zahamowaniem z powodu nie odbierania korespondencji wprowadził art. 44 k.p.a. normujący tzw. "fikcję prawną doręczenia", której skutkiem jest między innymi, rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w postępowaniach związanych z doręczeniem orzeczeń administracyjnych, w tym również biegu terminu do złożenia odwołania od decyzji. Z powyższej przyczyny nie może budzić wątpliwości, że przywołany przepis, będący odstępstwem od ogólnych zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, musi być interpretowany w sposób ścisły. Należy więc rygorystycznie przestrzegać aby doręczanie pism na jego podstawie odpowiadało wszystkim wymogom, jakie ustawodawca określił w nim dla skuteczności doręczenia (celowe podkreślenie Sądu). W rozpatrywanej sprawie, na podstawie przekazanych wraz z odpowiedzią na skargę akt sprawy, można stwierdzić, że decyzja organu I instancji została wysłana skarżącemu za pośrednictwem poczty w dniu 12 października 2007 r. (data pieczęci placówki nadawczej) na adres wskazany przez niego jako adres zamieszkania. Dołączono do niej druk tzw. zwrotnego potwierdzenia odbioru, który nie został prawidłowo wypełniony również i z tego powodu, że nie pozwalał na to sposób jego redakcji. Brak w nim bowiem tekstu obejmującego wszelkie możliwe sytuacje wynikające z treści art. 42-47 k.p.a. Tym samym druk ten nie może korzystać z przymiotu dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., z którego mógłby funkcjonariusz poczty korzystać, gdyby zadbano o jego prawidłową redakcję i prawidłowy sposób wypełnienia. Nadto z treści adnotacji poczynionych na kopercie, w której poczta zwróciła organowi przesyłkę nie sposób ustalić, czy doręczyciel spełnił wymogi wynikające z art. 44 k.p.a. Z trudnej do odczytania adnotacji "Awizo 15.10.07." z nieczytelnym podpisem i z pieczątki "Zawiadomienie powtórne", ręcznie opisanej "22.10.2007 r." z nieczytelnym podpisem, wywieść można jedynie ,że doręczyciel we wskazanych datach ( nie wiadomo z jakiego powodu) pozostawił awizo( zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki). Na podstawie takich adnotacji nie można jednak ustalić, czy sposób zawiadomienia odpowiadał wymogom określonym w art. 44 k.p.a. Nie wynika z nich bowiem z jakich przyczyn nie doręczono przesyłki bezpośrednio adresatowi lub nie dokonano doręczenia w sposób zastępczy. Nadto przedmiotowe zapisy nie informują, że zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w placówce pocztowej umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata lub, gdy nie było to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata jego biura lub innego pomieszczenia w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Skoro na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, jak również na kopercie , w której poczta zwróciła organowi przedmiotową przesyłkę, nie było określonego sposobu doręczenia o możliwości jej odebrania w urzędzie pocztowym, a organ administracji publicznej nie podjął w tym zakresie żadnych czynności wyjaśniających, nie można było uznać, iż decyzję pierwszoinstancyjną doręczono skarżącemu ze skutkiem wynikającym z art. 44 k.p.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 28 czerwca 2001 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt II SA 2871/00, LEX Nr 53460, wyrażony na tle zastosowania art. 44 k.p.a., zgodnie z którym: "jeżeli nie wiadomo jak działał doręczyciel, doręczenia nie można uznać za dokonane" oraz stanowisko wojewódzkich sądów administracyjnych : wyrok z dnia 2 marca 2006 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt III SA/Wa 201/06, LEX nr 197577 gdzie wywiedziono, że "Samo awizowanie przesyłki nie jest równoznaczne z zawiadomieniem określonym w art. 44 k.p.a.", wyrok z dnia 25 maja 2007 r., w sprawie oznaczonej sygn. akt V SA/Wa 417/07, LEX nr 345717, w którym podkreślono, że: " Jeżeli ze znajdującego się w aktach administracyjnych zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie wynika w jaki sposób doręczyciel powiadomił adresat o przesyłce, bowiem na kopercie przesyłki pocztowej jest jedynie adnotacja dokonana przez doręczyciela (listonosza) o dwukrotnym awizowaniu to w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości przyjęcie fikcji doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a." Konsekwentnie, ustalenie braku skuteczności dokonania doręczenia decyzji administracyjnej dla strony postępowania, w którym ta decyzja została podjęta, wywołuje taki skutek, że nie rozpoczyna się dla niej bieg terminu do złożenia odwołania. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie miała miejsce. Natomiast odnosząc się do zarzutów skarżącego w przedmiocie nie dochowania terminów skutkujących doręczeniem przesyłki w trybie art. 44 k.p.a podkreślenia wymaga , iż art. 44 § 4 k.p.a. wyznacza termin do skutecznego doręczenia zastępczego stwarzającego domniemanie doręczenia. W tym zakresie znajduje zastosowanie przepis art. 57 § 1 zd. pierwsze k.p.a., zgodnie z którym jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie , przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni liczonego od następnego dnia po dniu złożenia pisma we właściwej placówce pocztowej lub urzędzie gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt I SA/Gd 470/06, LEX nr 30592). Tym samym sposób wyznaczenia łącznego terminu, którego upływ jest miarodajny dla skutku prawnego doręczenia jest inny niż sposób oznaczenia terminu odbioru pisma wskazanego w pierwszym zawiadomieniu (art. 44 § 2 k.p.a.). Wynika z tego, że w przypadku powtórnego zawiadomienia doręczający będzie musiał wskazać , ze odbiór przesyłki możliwy jest w terminie ośmiu dni, licząc od pozostawienia powtórnego zawiadomienia. W niniejszej sprawie doręczyciel zastosował się do tych reguł. ( 15.10.2007 r. – data pierwszego zawiadomienia, 22.10.2007 r. – data drugiego zawiadomienia, 30.10 2007 r.- z adnotacją nie podjęto w terminie czyli osiem dni licząc do dnia powtórnego zawiadomienia to jest od dnia 22.10.2008 r.). Nie mniej jednak jak wspomniano we wcześniejszej części uzasadnienia dla przyjęcia, iż doszło do skutecznego doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. koniecznym jest wypełnienie wszystkich wymogów, które ustawodawca określił w tym przepisie dla skuteczności doręczenia w tym trybie. Sąd odnosząc się do twierdzeń organu ujętych w odpowiedzi na skargę, w której organ zaznaczył, iż zapewnienia stronie udziału przy rozpoznaniu sprawy nie było konieczne, gdyż postanowienie o uchybieniu terminu było rozstrzygnięciem skutkowym wobec odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania a więc rozpatrywane było jedynie w sposób formalny, z całą stanowczością podkreśla, że stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie 134 k.p.a. powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego co do tego czy odwołujący przekroczył termin określony w art. 129 § 2 k.p.a. W przeciwnym wypadku postanowienie takie narusza art. 7 i 77 k.p.a.. Naruszenie to prowadzi do uchylenia postanowienia ( por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., sygn. akt SA/Gd 2813/93, Wspólnota 1994 nr 39, poz. 14). W tym miejscu uzasadnienia zaznaczenia wymaga, że postanowienie na które przysługuje zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne ( art. 124 § 2 k.p.a.). Elementy jakie składają się na uzasadnienie określa szczegółowo art. 107 § 3 k.p.a., który również znajduje odpowiednie zastosowania w przypadku postanowień (art.. 126 k.p.a.) . Oznacza to, że wolą ustawodawcy, te postanowienia, które podlegają kontroli instancyjnej i sądowej (ze względu na ich znaczenie) winny być należycie uzasadnione. Przypomnieć należy, że rolą uzasadnienia jest objaśnienie toku myślenia prowadzącego do zastosowania w danej sprawie konkretnego przepisu prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia aktu administracyjnego ma też podstawowe znaczenie dla zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., która powinna "przenikać do działań administracji w toku całego postępowania" (S. Rozmaryn: O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, Nr 12, poz. 899). Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji aktu bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W ocenie Sądu uzasadnienie zawarte w zaskarżonym postanowieniu wymogów powyższych nie spełnia . Organ skrótowo i lakonicznie ograniczył się praktycznie do stwierdzenia, że decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu. Brak zaś dostatecznych wywodów prawnych uzasadniających i wyjaśniających stronie rozstrzygnięcie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Podkreślić jednak trzeba, że pomimo braków i uchybień w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podstawową okolicznością przemawiającą za koniecznością jego uchylenia była kwestia braku skuteczności doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji bowiem należy z całą stanowczością podkreślić, że dla E D z powodu niedoręczenia mu decyzji z dnia 25 września 2007 r. nie rozpoczął się w ogóle bieg terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Z tego też powodu D I C rozpatrując wcześniej wniosek skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie mógł orzec zgodnie z tym wnioskiem. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobligowany jest na podstawie art. 109 § 1 k.p.a. do doręczenia decyzji tego organu zgodnie z przepisami k.p.a. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne i prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uznał że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Z tego powodu orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a.