III SA/Wr 257/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi F D na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L na rzecz strony skarżącej 100 (sto) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]) Starosta L cofnął F D uprawnienie do kierowania pojazdami silnikowymi kategorii A, B, C, BE i CE. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o sposobie i terminie jej zaskarżenia. Orzeczenie to zostało doręczone w dniu [...] r. M D - żonie zainteresowanego (zwrotne potwierdzenie odbioru). W piśmie datowanym na dzień [...] r. skierowanym do Starosty L i zatytułowanym "odwołanie", skarżący zwrócił się o "anulowanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi". W treści pisma zawarł oświadczenie, iż ze względu na przebytą chorobę (grypę) w dniach od [...] do [...] r. nie zdołał się odwołać od decyzji w ustawowym terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L, w dniu [...] r., wydało postanowienie Nr [...] r., w którym stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył przepisy normujące instytucję doręczenia zastępczego, terminu do wniesienia odwołania od decyzji oraz sposobu obliczania terminów. Nie odniósł się jednak wcale do argumentów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu, w kwestii przyczyn niezachowania terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Na postanowienie Kolegium F D złożył, w dniu [...] r., skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zakwestionowanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie zdołał złożyć odwołania w terminie, albowiem przesyłkę odebrała jego cierpiąca na zaniki pamięci żona i nie poinformowała go o tym fakcie, zaś odwołanie zostało złożone bezzwłocznie po tym, jak odnalazł decyzję podczas poszukiwania innych dokumentów. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Podniosła jednocześnie, że argumenty dotyczące stanu zdrowia żony, skarżący powinien był wskazać we wniosku o przewrócenie terminu do wniesienia odwołania, złożonym w przewidzianym do tego terminie. Takiego wniosku jednak nie złożono. W odwołaniu strona ograniczyła się jedynie do poinformowania organu o swojej chorobie, która zakończyła się w dniu [...] r., a więc jeszcze przed upływem terminu do wniesienia odwołania (przed dniem [...] r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia organów administracji publicznej kończące postępowanie (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), a więc także - jak w rozpoznawanej sprawie - na postanowienia stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowień decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Warto przy tym zauważyć, iż kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułował sam skarżacy. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonego postanowienia. Rozdział 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm., powoływany dalej jako "k.p.a."), zatytułowany został przez ustawodawcę "Zasady ogóle". Zawiera on zbiór elementarnych reguł, którymi rządzić się winno postępowanie administracyjne, a tym samym obliguje organ administracji publicznej do ich przestrzegania i stosowania w każdej sprawie. Specyfiką postępowania administracyjnego, odróżniającą je od każdego innego typu postępowania jest układ ról procesowych. Szczególne unormowania zawarte w przepisach k.p.a. mają mianowicie na celu zredukowanie dysproporcji pomiędzy częstokroć niezorientowaną w prawie stroną, a profesjonalnym i wykwalifikowanym organem. Realizację tych zamierzeń gwarantuje między innymi przepis art. 9 k.p.a., stanowiąc jednocześnie gwarancję ochrony praw strony i zabezpieczenia jej przed negatywnymi skutkami nieznajomości nierzadko zawiłych i skomplikowanych procedur prawnych. W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż to do organu, do którego o załatwienie sprawy zwróciła się strona, należy szczegółowe wyjaśnienie zamiaru wnioskodawcy. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania (interpretacja zamiaru) należy do strony, a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma bezwzględny obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wszak strona postępowania administracyjnego może nie mieć świadomości co do przysługujących jej uprawnień i instytucji, z których może skorzystać, zaś to organy administracji, właśnie z mocy art. 9 k.p.a., mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W treści odwołania z dnia [...] r. skarżący podjął niedwuznaczną próbę usprawiedliwienia faktu niezachowania przez niego terminu do wniesienia odwołania, tłumacząc to chorobą w okresie od dnia [...] r. do [...] r. Zwrócił się w związku z tym do organu z prośbą o umożliwienie "odwołania się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L". Takie sformułowania użyte przez skarżącego, nie mogły zostać pominięte przy załatwianiu jego odwołania, tym bardziej, że organ miał do czynienia - co podnosi sam skarżący - z osobą w zaawansowanym już wieku (71 lat). Gdyby organ wnikliwiej zapoznał się treścią analizowanego tu pisma strony, z pewnością dostrzegłby potrzebę dopytania skarżącego, czy odwołanie nie zawiera aby wniosku o przewrócenie terminu do wniesienia odwołania. Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w swoim wyroku z dnia 17 lutego 2009 r. (sygn. akt II SA/Łd 806/08, LEX nr 478537), stwierdzenie uchybienia terminu, bez jednoznacznego wyjaśnienia treści żądania strony, przy rozbieżności między treścią pisma wniesionego przez stronę, a jego tytułem, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, to organ administracji ma obowiązek, stosownie do postanowień powołanych artykułów, wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Skoro na podstawie pisma skarżącego nie można jednoznacznie określić treści żądania, a istnieją przesłanki by sądzić, iż domaga się on również przywrócenia terminu do złożenia odwołania, to powinnością organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej woli strony i treści jej żądania. Stwierdzenie uchybienia terminu, bez wyjaśnienia, czy skarżący nie wnosił o przywrócenie terminu uznać należy zatem za przedwczesne. Wydane w takich warunkach postanowienie ewidentnie bowiem narusza obowiązki organu, wynikające z art. 9 k.p.a. Dlatego też Sąd był zobligowany był uchylić zaskarżone orzeczenie, respektując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (w związku z art. 9 k.p.a.), o czym orzeczono w punkcie i wyroku. Rozpatrując ponowie odwołanie, Kolegium powinno wyjaśnić, czy zamiarem strony było skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu do jego wniesienia. Godzi się jednak podkreślić, iż w wypadku ewentualnej, pozytywnej odpowiedzi zainteresowanego, ocena zasadności jego wniosku o przywrócenie terminu powinna także uwzględniać rozbieżność przyczyn uchybienia, podanych w samym odwołaniu, a następnie w skardze do WSA. Dopiero po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu, można będzie rozstrzygać w kwestii skuteczności złożonego odwołania. Orzeczenie o kosztach (punkt II wyroku) wydano na podstawie art. 200 p.p.s.a., a rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wynika z konieczności zastosowania art. 152 tej samej ustawy.