III SA/Wr 257/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Jerzy Strzebinczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w K., nr [...] z dnia [...].09.2014 r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 dla skarżącej spółki z o.o. "A" - Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podano, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej o łącznej pow. 81,22 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej pow. 39,02 ha. W dniu [...].06.2013 roku gospodarstwo rolne spółki zostało wytypowane do przeprowadzenia kontroli na miejscu. Czynności kontrolne zostały wykonane w dniach [...].09.2013 r. do [...].09.2013 r. (wizytacja terenowa) oraz [...].12.2013 r. (wizualizacja działek na ortofotomapie), a utrwalono je w formie raportu z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni [...]. W wyniku kontroli: dla działek rolnych 1, N, O, P, R, S, T i Ł zastosowano kod DR 18 tj. na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej. Na działkach tych zidentyfikowano nieużytki. dla działek rolnych AA, B, BB, CC, H, K, U, i W stwierdzono powierzchnie mniejsze niż deklarowane (kod DR13+), zastosowano także kod DR52 tj. stwierdzono zwiększenie zasięgu pola zagospodarowania. dla działek rolnych A, B, D, F, U, W, X Y i Z zastosowano kod DR6 tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do tej samej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Na działce zidentyfikowano ugór. dla działek rolnych Al, BI, Dl, FI. Ul, Wl, Xl, Y1 i Z1 zastosowano kod PR7 tj. nie stwierdzono deklarowanej uprawy. Stwierdzona uprawa należy do innej grupy upraw, do której należy roślina deklarowana. Na działce zidentyfikowano ugór. W dniu [...].02.2014 roku strona złożyła zastrzeżenia do wyników przeprowadzonej kontroli na miejscu. W toku postępowania przedłożyła między innymi umowę o świadczenie usług z dnia [...].04.2013 roku zawartą pomiędzy "A" sp. z o.o. a "B" sp. z o.o., fakturę VAT nr [...] z dnia [...].07.2013 roku, umowę odpłatnej dostawy z dnia [...].01.2013 roku zawartą pomiędzy "D" sp. z o.o. a "B" sp. z o.o., umowę ramową z dnia [...].12.2012 roku. W dniu [...].09.2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał decyzję, na mocy której przyznał płatności na rok 2013 w kwocie [...] zł w tym: jednolita płatność obszarowa w wysokości [...] zł, w tym środki unijne [...] zł, środki krajowe 0,00 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, zastosowanie współczynnika korygującego oraz odmówiono uzupełniającej płatności obszarowej do p wierzchni grupy upraw podstawowych i wraz z sankcjami w wysokości [...] zł. W odwołaniu od decyzji pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy przyznania płatności uzupełniającej z powodu uznania, że na gruntach do tej płatności zgłoszonych nie było deklarowanej we wniosku uprawy mieszanki wieloletnich traw z motylkowymi drobnonasiennymi, skarżąca zarzuciła przede wszystkim naruszenie przepisów procedury tj. art. 3 ust. 1 pkt 1, 2, 3 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 107 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego, błędy w ustaleniach faktycznych mające wpływ na wynik sprawy, podnosząc, iż na działkach wykluczonych z płatności UPO była zasiana mieszanka traw wieloletnich z motylkowatymi na pow. 39,02 ha przez firmę "B" Sp. Z o.o. Skarżąca zawarła umowę z tą firmą na wykonanie prac: talerzowanie, siew nasion mieszanki łąkowej oraz bronowanie na gruntach o pow. 39,02 ha. Wniosła o przesłuchanie świadków tj. J. K., K. K., A. K., P. S., T. B.i M. J. oraz A. C. na okoliczność występowania na działkach z deklaracją UPO uprawy mieszanki traw z motylkowatymi. Do odwołania strona załączyła fakturę na zakup mieszanki łąkowej wraz z dowodem wpłaty, umowę o świadczenie usług z dnia [...].04.2013 roku wraz z aneksem, opinię mgr. inż. M. J.-dokumentację pokontrolną jednostki certyfikującej "C" Sp. z o.o., rejestr inspektorów rolnictwa ekologicznego. Rozpatrując odwołanie Dyrektor Oddziału Regionalnego przytoczył materialnoprawne podstawy przyznawania płatności bezpośrednich a następnie stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i zastosował obowiązujące przepisy prawa. Znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ma określony stan faktyczny działek rolnych zastany i opisany w dacie dokonywania ich kontroli, a nie w okresie wcześniejszym, czy późniejszym. Kontrolowane działki rolne zostały opisane szczegółowo w raporcie z kontroli, a na odrębnym szkicu zaznaczono miejsca wykonywania fotografii. To na podstawie tych dowodów stwierdzono ostatecznie, że w przypadku spornych działek z deklaracją mieszanki wieloletniej traw z motylkowatymi nie stwierdzono obecności roślin motylkowych. Wszystkie działki obarczone zostały kodem DR 7 - stwierdzona uprawa należy w całości do innej grupy upraw niż deklarowana. Faktyczny stan uprawy pozwala zakwalifikować go do grupy upraw JPO jako ugór. Brak jest także śladów wysiewu mieszanki, grunty w znacznej części są porośnięte wybujałymi chwastami, zakrzaczeniami. Podczas lustracji działek w terenie inspektorzy terenowi wykonali na kontrolowanych działkach rolnych szereg fotografii. Żadne z tych zdjęć nie wskazuje na prowadzenie uprawy w plonie głównym- mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone. Organ zauważył, że strona podała w odwolaniu, iż działki nr [...] przez wiele lat nie były użytkowane rolniczo i dopiero w maju 2013 roku podjęto proces rekultywacji działek i oczyszczania jej z zadrzewień. Były to grunty które nie były uprawiane rolniczo lub dawno nie uprawiane rolniczo, więc uprawa roślin i chęć uzyskania w pierwszym roku użytkowania w plonie głównym - mieszanki roślin motylkowatych drobnonasiennych z trawami na gruntach rolnych innych niż trwałe użytki zielone wymagałoby podjęcia dużego wysiłku i nakładu pracy. A wykonane zabiegi agrotechniczne: talerzowanie, siew oraz bronowanie okazały się za niewystarczające dla osiągnięcia zamierzonego celu. W odniesieniu do argumentów strony, iż powierzchnie działek zadeklarowane we wniosku potwierdziła jednostka certyfikująca (JC), zaznaczono, że przedmiot kontroli wykonywanych przez jednostkę certyfikującą jest odmienny od inspekcji terenowych wykonywanych przez Biuro Kontroli na Miejscu ARiMR lub wykonawców działających na zlecenie Agencji, dlatego też ustalenia kontroli wykonanych przez jednostkę certyfikującą nie mogą stanowić przeciw dowodów dla protokołu nr [...] W obszernej skardze na to ostateczne rozstrzygnięcie skarżąca spółka domagając się uchylenia decyzji zarzuciła naruszenie przepisów procedury, które miało wpływ na wynik prawy, przede wszystkim poprzez naruszenie art. 3 ust 1 i 2 pkt 1), 2) 3), oraz 4 oraz ust 3 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10, art. 11, art. 78 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez wybiórcze stosowanie przez organ materiału dowodowego (całkowite pominięcie i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji oraz brak odniesienia się w uzasadnieniu wydanej decyzji do okoliczności i dowodów wskazanych przez skarżącą spółkę w zastrzeżeniach do raportów z kontroli oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji) oraz naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez brak wzięcia przez organ II instancji przy rozstrzyganiu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego dla uznania danej okoliczności za udowodnioną, a także nieprzesłuchanie świadków. Skarżąca nie zgodziła się z ustaleniami dokonanymi przez organ, które doprowadziły organ do konstatacji, że na spornych działkach nie było deklarowanej uprawy, nie stwierdzono obecności roślin motylkowatych i brak jest śladów wysiewu mieszanki, występował ugór z samosiejami, podczas gdy skarżąca na tych działkach prowadziła uprawę mieszanki wieloletnich traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, zawarła w tym zakresie umowy na wykonanie usług, poniosła koszty prac rolnych oraz koszty zakupu mieszanek, przedłożyła dokumenty świadczące o wykonaniu prac w 2013 r. Ustalenia organu stoją zaś w sprzeczności z opinią sporządzoną przez specjalistę mgr inż. M. J. (doradcy rolnego i biegłego sądowego, specjalisty w zakresie agronomii i łąkarstwa) w zakresie oględzin działek co do występowania gatunków roślin, wykonania zdjęć fitosocjologicznych oraz określenia sposobu użytkowania i stopnia zadarnienia. W trakcie sporządzania przedmiotowej opinii jej autor dokonał oględzin działek pod kątem składu botanicznego roślin oraz sporządził osobiście zdjęcia fitosocjologiczne. Załączone do opinii zdjęcia fitosocjologiczne zawierają opis co do miejsca ich wykonania, datę wykonania oraz opis stwierdzonej roślinności. W opinii opisane zostały występujące na gruntach grupy roślin, przy czym wskazane zostało, że głównymi grupami roślin są trawy (ok. 65%), rośliny motylkowate (około 30%) i inne marginalne i zioła i chwasty. Specjalista we wnioskach opinii wskazał m.in. że stopień zadarnienia gleby oraz poziom rozwoju poszczególnych roślin wskazuje na obsianie w roku 2013; użytkowanie mieszanki traw wieloletnich z motylkowatymi drobnonasiennymi wieloletnimi jest znacznie ograniczone poprzez bardzo wolny rozwój roślin w pierwszym roku po siewie; na wszystkich zlustrowanych działkach stwierdzono uprawy trawiasto – motylkowate. Tymczasem w treści uzasadnienia organu II instancji brak jest jednak jakiejkolwiek analizy czy odniesienia się w ogóle do tego dowodu. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednolity tekst: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości – między innymi – poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy administracji rolnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdej decyzji administracyjnej, która dotknięta jest co najmniej jednym z uchybień wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż z powodu naruszenia norm postępowania zaskarżona decyzja nie mogła być utrzymana w obrocie prawnym. Jest oczywiste, że podstawowym warunkiem wydania niewadliwego orzeczenia w danej sprawie, jest prawidłowe ustalenie wszystkich okoliczności stanu faktycznego, mających znaczenie (istotnych) do prawidłowego załatwienia tejże sprawy. Trzeba się zgodzić ze stanowiskiem spółki, kiedy ta twierdzi, że organy administracji rolnej wydały swoje rozstrzygnięcia, bez należytego rozważenia wniosków płynących ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza bez szczegółowego odniesienia się do niektórych dowodów zaoferowanych przez stronę. Dla organów obu instancji podstawowe znaczenie miał dowód z kontroli na miejscu, przeprowadzonej w gospodarstwie strony skarżącej w dniach [...] września 2013 r., której wyniki utrwalono w formie raportu z czynności kontrolnych. Ważkość i wartość dowodu tego rodzaju trudno oczywiście przecenić. Nie oznacza to jednak dopuszczalności niejako automatycznego potraktowania dowodu tego rodzaju przez organy administracji rolnej, bez odniesienia się do tych przeciwdowodów przedstawionych przez stronę, w świetle których powstaje wątpliwość co do zasadności wykorzystania w sprawie jedynie ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzania wspomnianej kontroli na miejscu. Organ zobowiązany jest do dokonania wnikliwej analizy, oceny dowodów, także przeciwstawnych i swoją swobodną ocenę winien odzwierciedlić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z powszechnie przyjętymi poglądami w orzecznictwie i doktrynie, na gruncie art. 80 K.p.a., organ orzekający w świetle obowiązującej go zasady swobodnej oceny dowodów ocenia wyniki postępowania wyjaśniającego (dowodowego) na podstawie posiadanej wiedzy, wewnętrznego przekonania i zasad doświadczenia życiowego, przy czym o jej prawidłowości decyduje to, czy wyprowadzone przez organ wnioski mają logiczne uzasadnienie. Ocena wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności sprawy, wyjaśnienie dlaczego organ dał wiarę jednym dowodom a innym nie, winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, jak stanowi norma art. art. 107 § 3 K.p.a., zgodnie z którą uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Ustaleń stanu faktycznego organ dokonuje bezpośrednio w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, a także na podstawie domniemań faktycznych i prawnych (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa, 2003, s. 208). Ogólnie ujmując, ocena ta polega na przedstawieniu sposobu myślenia, argumentowaniu przy ocenie dowodów i jednym z jej elementów winno być ustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów strony podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania, a w szczególności do wszystkich dowodów. Pominięcie ich milczeniem przez organ nie przystaje do reguł poprawności procesowej, stanowiąc o naruszeniu norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 k.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa (wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. IV SA/Wr 268/11 z dnia 2012-04-03, LEX nr 1146142). W tym kontekście należy zauważyć, że organ odniósł się do przedstawionych przez stronę skarżącą dowodów z faktury dokumentującej zakup mieszanki łąkowej oraz umowy o oświadczenie usług w przedmiocie usługi karczowania drzew i krzewów, talerzowania, siewu nasion mieszanki łąkowej oraz bronowania gruntów. Generalnie ujmując, sam zakup mieszanki łąkowej nie dowodzi jej zastosowania w gospodarstwie strony skarżącej a umowa o świadczenie usług może być najwyżej uznana za dowód zawarcia takiego kontraktu i nie stanowi jeszcze dowodu realizacji – w stosownym czasie – świadczeń i usług, o których mowa w umowie. Organ poddał ocenie między innymi wielkość zakupionej mieszanki, jednakże wywiedzione wnioski nie mogą być uznane za pewne, a to w kontekście praktycznie pominiętego przez organy kluczowego zdaniem skarżącej dowodu w postaci zdjęć fitosocjologicznych spornych gruntów oraz opinii - sporządzonych przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa, biegłego sądowego), które wprawdzie zostały sporządzone – co podkreślił organ wyższego stopnia i co spowodowało faktycznie pominięcie tych dowodów w jego ocenie – w innej dacie niż wrześniowa kontrola na miejscu. Zdaniem Składu orzekającego jednak nie zachodzi duży odstęp czasowy albowiem w opinii podano, że oględziny działek w kwestii zbadania stopnia zadarnienia działek i ich poszycia roślinnością, poziomu rozwoju roślin oraz ustalenia, czy stanowią deklarowaną we wniosku skarżącej spółki mieszankę traw wieloletnich z wieloletnimi motylkowatymi drobnonasiennymi - miały miejsce w pierwszym tygodniu stycznia 2014 roku, a więc około trzy i pół miesiąca od daty kontroli na miejscu, która odbyła się w końcu września 2013 r. Biegły zaś wyjaśnił powody, dla których było możliwe dokonanie w dacie [...] stycznia 2014 r. (czyli w sezonie zimowym) oceny poprzedniego stanu działek. Skarżąca podnosi, że przedłożyła zdjęcia fitosocjologiczne wykonane przez wymienionego biegłego. W aktach znajdują się jednak wyłącznie opisowe formularze tych zdjęć – prezentujące wszakże precyzyjnie nazwy zastanych roślin, w tym kwestionowane przez organ z gatunku motylkowatych w środowisku przyrodniczym spornych gruntów. Organ winien był odnieść się do tych dowodów, w szczególności stwierdzić czy opinia wraz z załączonymi zdjęciami jest kompletna, ocenić jej zawartość formalną i merytoryczną, skonfrontować z innymi dowodami w sprawie i przedstawić analizę w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Brak ten należy uznać za istotny i przez to powodujący nie dające się usunąć wątpliwości co do ustaleń stanu faktycznego sprawy. Podobnie postąpił organ w odniesieniu do przedstawionego przez skarżącą protokołu kontroli wykonanej przez "C" Sp. z o.o. Kontrola ta – jak twierdzi Dyrektor ARiMR – odnosi się w swojej istocie do spełnienia wymagań w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej dla gospodarstwa ekologicznego, co wynikać miałoby z odmiennego zakresu przedmiotu kontroli dokonywanych przez jednostkę certyfikującą ("JC"), w porównaniu z przedmiotem inspekcji terenowych wykonywanych przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu ARiMR. Kontrole dokonywane przez JC mają stwierdzić, czy produkty z gospodarstwa producenta rolnego mogą być wprowadzone do obrotu jako produkty rolnictwa ekologicznego i odnoszą się wyłącznie do spełnienia/niespełnienia wymagań określonych przepisami: rozporządzenia Rady (WE) Nr 834/2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej produktów rolnych i znakowania produktów ekologicznych i uchylające rozporządzenie (EWG) Nr 2092/91 (Dz. Urz. WE L Nr 189 z dnia 20 lipca 2007 r. ze zm.), a także przepisami wykonawczymi do tego aktu. Celem tych kontroli nie jest natomiast – jak w przypadku kontroli obszarowych – określenie rośliny uprawianej oraz sumy powierzchni działek rolnych w gospodarstwie, w ramach poszczególnych grup płatności. Należy jednak zauważyć, że w protokole pokontrolnym spółki "C" znalazły się pewne twierdzenia odnoszące się wprost do konkretnych powierzchni, stwierdzonych przez pracownika tegoż podmiotu w czasie kontroli. Nie zakwestionował on także w trakcie kontroli jakiekolwiek uprawy. Konkludując, trzeba stwierdzić, że w sprawie doszło do zarzuconych w skardze naruszeń proceduralnych, w omówionym wyżej zakresie. Obligowało to Sąd do wyeliminowania z obrotu drugoinstancyjnej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. (punkt I wyroku). Orzeczenie zamieszczone w punkcie II znajduje natomiast oparcie w dyspozycji art. 200 tej samej ustawy. Rozpatrując ponownie sprawie organ zastosuje się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku: 1. przeprowadzi ocenę kompletności oraz zawartości merytorycznej opinii sporządzonej przez M. J. (specjalisty agronomii i łąkarstwa) wraz z załączonymi zdjęciami fitosocjologicznymi i formularzami tych zdjęć w zestawieniu z pozostałymi dowodami w sprawie (także o treści przeciwstawnej). 2. dokona oceny (skonfrontowania) znaczenia danych obszarowych zawartych w protokole kontroli JC w świetle ustaleń kontroli na miejscu, przeprowadzonej przez pracowników Biura Kontroli na Miejscu w dniach [...] września 2013 r.; 3. jeśli będzie to konieczne dla realizacji powyższych zaleceń Sądu – przeprowadzi inne dodatkowe dowody, w tym dopuści dowód z przesłuchania świadków.