III SA/Wr 258/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant: specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Miasta L. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie budżetu miasta L. na rok 2014 i ustalenia budżetu w części dotkniętej nieważnością oddala skargę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W., działając na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 i art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, z późn. zm.), uchwałą z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] stwierdziło nieważność części uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie budżetu miasta L. na rok 2014 i ustaliło budżet w części dotkniętej nieważnością - z powodu istotnego naruszenia art. 212 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, 938 i 1646, zwanej dalej "u.f.p."), w związku z art. 29 ust. 1, art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526, z późn. zm., zwanej ej "ustawą o dochodach j.s.t.). Kolegium ustaliło, że Rada Miejska przyjmując budżet Miasta na 2014 r. zaplanowała wpłatę do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin w kwocie [...] zł, co stanowi kwotę niższą od kwoty [...] zł wskazanej przez Ministra Finansów na podstawie art. 29 ust. 1 i art. 33 ust. 1 u.d.j.s.t. W uzasadnieniu swojej uchwały Kolegium wskazało, że stosownie do powołanych przepisów, gminy, których wskaźnik G jest większy niż 150% wskaźnika Gg, dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin, a minister finansów informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o rocznych planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej — w terminie do dnia 15 października roku bazowego. Jednostki samorządu terytorialnego dokonują wpłat, określonych w art. 29, na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, przy czym od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych, co wynika z treści art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. Zgodnie natomiast z art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych, co oznacza, że plan wydatków powinien uwzględniać datki, których poniesienie wynika z ustawowego obowiązku. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym Miasto L. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zarzucając naruszenie: 1. Art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady adekwatności, decentralizacji i samodzielności, zabezpieczających stronę skarżącą przed nadmierną ingerencją organów państwa; 2. Art. 9 ust. 1 - 3 i ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w dniu 15 października 1985 r., poprzez jego całkowite pominięcie w zakresie, w jakim procedury wyrównawcze nie powinny ograniczać swobody podejmowania decyzji w zakresie uprawnień własnych jednostek samorządu terytorialnego; 3. Art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. poprzez ustalenie, że jest możliwe zwiększenie przychodów budżetu z tytułu wolnych środków o kwotę [...] zł, bez przeprowadzenia analizy możliwości wypełniania przez Gminę Miejską zadań w zakresie realizacji zadań własnych i zleconych; 4. Poprzez zastosowanie przepisów u.d.j.s.t. w zakresie w jakim Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt K 14/11 uznał, że art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarzut naruszenia art. 167 Konstytucji sprowadza się do braku zapewnienia skarżącej udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających jej zadań. Zakres realizacji zadań własnych jak i zadań zleconych, które są dofinansowane z budżetu gminy z uwagi na ich niedoszacowanie przez Wojewodę powoduje, że dochody Gminy Miejskiej nie są wystarczające aby optymalnie realizować wszystkie zadania publiczne. Podkreślono, że Europejska Karta Samorządu Lokalnego sporządzona dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. 1.1994 r.) w art. 9 w ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 5 formułuje prawo jednostek samorządu terytorialnego do posiadania własnych wystarczających zasobów, którymi mogą one swobodnie dysponować w ramach wykonywanych swych uprawnień, których wysokość winna być dostosowana do zakresu realizowanych zadań publicznych. Zdaniem Miasta nie jest możliwym zwiększenie przychodów budżetu Gminy Miejskiej z tytułu wolnych środków. Dodatkowa dolegliwość wynika z wyrażonego w art. 242 u.f.p. zakazu planowania i dokonywania wydatków bieżących w wysokości przekraczającej dochody bieżące. Dokonywane przez gminę wpłaty na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin kwalifikowane są jako wydatki bieżące a w konsekwencji kwota tej wpłaty odpowiednio pomniejsza pulę ze środków z dochodów bieżących możliwych do przeznaczenia na inne wydatki, co stanowi ograniczenie samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Dodatkowo strona skarżąca podkreśliła, że stwierdzając nieważność uchwały budżetowej na rok 2014 i ustalając budżet w części dotkniętej nieważnością Kolegium nie zadało sobie trudu pozyskania dodatkowej wiedzy w zakresie w jakim środki te będą stanowić źródło finansowania wydatków bieżących przekraczających wielkość dochodów bieżących pozyskiwanych przez Gminę. W tym zakresie nie wpłynęło żadne pismo do skarżącej Gminy. Z tego też względu – zdaniem strony skarżącej - skargę należy uznać za podjętą z naruszeniem prawa. Strona skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w zakresie w jakim nakłada ona na gminę obowiązek dokonania wpłaty do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej. Podkreślono, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 roku ( sygn. akt K 14/11 ) uznał, że art. 36 ust. 4 pkt 1 związku z art. 21 a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 pkt 6 ustawy o dochodach w zakresie w jakim nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się minister właściwy do spraw finansów publicznych, dysponując budżetową rezerwą przeznaczoną dla jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów Kolegium podniosło, że nie jest organem właściwym do stwierdzenia naruszenia zasady adekwatności, czy też zasad decentralizacji i samodzielności finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Podkreślono, że zasada redystrybucji dochodów pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego tego samego szczebla, która łączy się z obowiązkiem dokonywania wpłat redystrybuowanych następnie środków, znajduje ogólną podstawę w przepisach Konstytucji RP oraz ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego. Pozostawiona jednostkom samorządu terytorialnego samodzielność finansowa nie może być jednak – jak podkreślono – interpretowana jako pełna autonomia w zakresie gospodarowania pozyskanymi środkami finansowymi, a więc między innymi w zakresie ustalania swoich wydatków z naruszeniem ustawowych obowiązków. Z tych względów w ocenie Kolegium plan wydatków gminy powinien, zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uwzględniać wydatki, których poniesienie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto wskazano, że przepisy prawa nie nakładają na organ nadzoru obowiązku "pozyskiwania dodatkowej wiedzy" od jednostki samorządu terytorialnego, a informacje będące w posiadaniu organu były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego. W przedmiotowej sprawie, jak zauważyło Kolegium, nie jest sporne, że Gmina dysponuje nadwyżką środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu, wynikających z rozliczeń kredytów i pożyczek z lat ubiegłych, tj. wolnymi środkami w rozumieniu art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p., we wprowadzonej do budżetu kwocie. Na rozprawie w dniu [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik strony skarżącej podkreślił, że odprowadzanie środków przez gminę w ramach finansowych mechanizmów wyrównawczych powinno uwzględniać potrzeby finansowe gminy na realizację zadań własnych i zleconych, na które gmina uzyskuje niewystarczające środki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, Sąd akt ten uchyla. W razie zaś jej nieuwzględnienia Sąd skargę oddala. Przesłanki nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej "u.s.g.", według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być więc tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uchwałą rady gminy uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu było rozstrzygnięcie nadzorcze – uchwała Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej we W. stwierdzająca nieważność części uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) w sprawie budżetu miasta L. na rok 2014 i ustalająca budżet w części dotkniętej nieważnością. Obowiązkiem Sądu było zatem dokonanie oceny legalności samego aktu nadzoru . W ocenie Sądu, organ nadzoru wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze orzekające o stwierdzeniu nieważności części uchwały z dnia [...] grudnia 2013 r. (nr [...]) z powodu istotnego naruszenia art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w związku z art. 29 ust. 1, art. 33 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t., spełnił ciążący na nim obowiązek wykazania sprzeczności z prawem wyeliminowanego z obrotu fragmentu uchwały. Wskazać przy tym należy, że Kolegium ustaliło, że Rada Miejska przyjmując budżet Miasta na 2014 r. zaplanowała wpłatę do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin w kwocie [...] zł, co stanowi kwotę niższą od kwoty [...] zł wskazanej przez Ministra Finansów na podstawie art. 29 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t., w których wskaźnik dochodów podatkowych na jednego mieszkańca w gminie (wskaźnik G) jest większy niż 150 % wskaźnika dochodów podatkowych wszystkich gmin (wskaźnik Gg), dokonują wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin. Wyjaśnić przy tym należy, że wskaźnikiem G jest kwota otrzymana w wyniku podzielenia dochodów podatkowych uzyskanych przez gminę w roku poprzedzającym rok bazowy przez liczbę mieszkańców gminy, ustaloną na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego rok bazowy przez Prezesa GUS, oznaczająca wysokość dochodów podatkowych na jednego mieszkańca gminy. Wskaźnikiem Gg jest z kolei obliczony w ten sam sposób stosunek dochodów podatkowych wszystkich gmin za rok poprzedzający rok bazowy do liczby mieszkańców kraju ustalonej na dzień 31 grudnia tego roku. Dane dotyczące dochodów podatkowych gminy, służące obliczeniu wskaźnika G, wynikają natomiast z rocznych sprawozdań o podstawowych dochodach podatkowych, sporządzanych na zasadach określonych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 13 marca 2001 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. Nr 24, poz. 279 z późn. zm.), z uwzględnieniem korekt złożonych do właściwych regionalnych izb obrachunkowych w terminie do 30 czerwca roku bazowego (zob. komentarz do art. 20 ustawy o dochodach j.s.t., Eugeniusz Ruśkowski, Joanna M. Salachna). Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t. Minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje właściwe jednostki samorządu terytorialnego o rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, przyjętych w projekcie ustawy budżetowej, oraz o planowanej kwocie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych - w terminie do dnia 15 października roku bazowego. Jednostki samorządu terytorialnego dokonują wpłat określonych w art. 29-31 na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, z zastrzeżeniem art. 91. Od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych (art. 35 ust. 1 ustawy o dochodach j.s.t.). W myśl art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Uchwała budżetowa (jednostki samorządu terytorialnego) określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że gminy, dla których wskaźnik G przewyższa wartość 150 % wskaźnika Gg mają obowiązek wnoszenia wpłat do budżetu państwa. Wysokość tych wpłat określa natomiast Minister Finansów. Pierwsza informacja o planowanych na dany rok budżetowy dochodach jednostki samorządu terytorialnego oraz wydatkach z tytułu planowanych wpłat powinna przy tym zostać przekazana do jednostki przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych w terminie do dnia 15 października roku bazowego, tj. roku poprzedzającego rok, którego dotyczą planowane dochody i wydatki jednostki. Dane w niej zawarte wynikają z uchwalanego przez Radę Ministrów projektu ustawy budżetowej lub projektu ustawy o prowizorium budżetowym. W konsekwencji zatem jednostka samorządu terytorialnego powinna w uchwale budżetowej wskazać wydatki z tytułu wpłaty gminy do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin w wysokości wskazanej przez Ministra Finansów. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w L. w uchwale z dnia [...] grudnia 2013 r. zaplanowała wpłatę do budżetu państwa z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin w kwocie [...] zł, co stanowiło kwotę niższą od kwoty [...] zł wskazanej przez Ministra Finansów na podstawie art. 29 ust. 1 i art. 33 ust. 1 u.d.j.s.t., to tym samym uchwała ta – w części dotyczącej kwoty wpłat z przeznaczeniem na część równoważącą subwencji ogólnej dla gmin, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa i jako taka powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zasadnie zatem Kolegium stwierdziło nieważność części uchwały budżetowej i ustaliło budżet w części dotkniętej nieważnością. Zauważyć przy tym należy, że Kolegium w zaskarżonej uchwale wskazało, że na podstawie sprawozdań z wykonania budżetu na 2013 r. możliwe jest zwiększenie przychodów budżetu z tytułu wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. o kwotę [...] zł i ustaliło przychody w kwocie [...] zł. Kolegium wyliczyło ponadto, że nadwyżka budżetu miasta, przeznaczona na sfinansowanie rozchodów z tytułu spłaty pożyczek i kredytów wynosi [...] zł. Odnosząc się końcowo do podniesionych w skardze zarzutów należy podkreślić, że art. 167 Konstytucji RP zapewniając jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań, nie przyznaje jednocześnie tym jednostkom pełnej autonomii w zakresie gospodarowania posiadanymi środkami finansowymi. Przede wszystkim niedopuszczalne jest ustalanie wydatków (wpłat do budżetu państwa) z naruszeniem regulacji ustawowych. W konsekwencji zatem, jak słusznie wskazało Kolegium w odpowiedzi na skargę, plan wydatków gminy powinien, zgodnie z art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p., uwzględniać wydatki, których poniesienie wynika z obowiązujących przepisów prawa. Należy także zauważyć, że określone w przepisach Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego zasady koncepcji samorządu terytorialnego (art. 3 ust. 1 Karty), swobody działania społeczności lokalnych w zakresie określonym prawem w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji (art. 4 ust. 2 Karty) oraz prawa do swobodnego dysponowania, w ramach wykonywania swoich uprawnień, posiadanymi własnymi zasobami finansowymi (art. 9 ust. 1 Karty) nie oznaczają dowolności, w dysponowaniu środkami finansowymi, niezgodnej z obowiązującym prawem. Nie oznacza to więc pełnego, niczym nieograniczonego zakresu tej swobody. Podobnie jak podlegająca ochronie zgodnie z Konstytucją RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie oznacza również dowolności w ich działaniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 marca 2007 r., V SA/Wa 1058/07). W odpowiedzi na skargę Kolegium słusznie także podkreśliło, że analiza sprawozdania z wykonania budżetu za 2013 r. bezspornie wykazała, że Gmina dysponuje nadwyżką środków pieniężnych na rachunku bieżącym, tj. wolnymi środkami w rozumieniu art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. i na tej podstawie prawidłowe było ustalenie, że jest możliwe zwiększenie przychodów budżetu o kwotę [...] zł. W zakresie w jakim Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. n. akt K/14/11) uznał, że art. 36 ust. 4 pkt 1 w związku z art. 21a ust. 2 pkt 6, ust. 3 pkt 6 i ust. 4 6 jest niezgodny z art. 167 ust. 3 Konstytucji, wskazać należy – jak zasadnie podkreśliło Kolegium – że zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny przepisy dotyczą dysponowania częścią rezerwy pochodzącej z nierozdzielonej części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin i nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia nadzorczego, będącego przedmiotem skargi. Kolejny powołany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 marca 2014 r. (sygn. akt K 13/11) dotyczy mechanizmu wyrównania poziomego dla województw, a przepisy uznane w nim za niekonstytucyjne nie stanowiły podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały Kolegium. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana w trybie nadzoru jest zgodna z prawem, gdyż zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy nie ujawniła wad tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Z tych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało skargę oddalić.