III SA/Wr 259/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi K K na decyzję P W I S we W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi wniesionej przez K K do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L z dnia [...] r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy poczynił ustalenia co do przebiegu zatrudnienia skarżącej , począwszy od dnia [...] r. , wskazując ,że - od [...] r. do [...] r. była [...] w [...] w S P Nr [...] w L , w pełnym wymiarze godzin, - od [...] r. do [...] r. była [...] w [...] L O w L, w pełnym wymiarze godzin, -od [...] r. do [...] r. była [...] w Z S W w L - w tym od [...] do [...] r. w pełnym wymiarze godzin oraz od [...] r. do [...] r. w niepełnym wymiarze godzin. - od [...] r. do [...] r. przebywała na [...]. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej narządu głosu, skarżąca została zbadana w D W O M p we W, O w L, który w dnia [...] r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym trwającym co najmniej 15 lat. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że stwierdzone u pacjentki zmiany w zakresie narządu głosu nie spełniają kryteriów dla wieloletniej ekspozycji zawodowej na nadmierny wysiłek i nie dają podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób, albowiem dla rozpoznania przewlekłych chorób narządu głosu wymagane jest stwierdzenie w zakresie narządu głosu guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałd głosowych lub niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Kolejne badania skarżącej przeprowadzone zostały w trybie odwoławczym przez I M P w L i zakończone wydaniem w dniu [...] r. orzeczenia lekarskiego , stwierdzającym brak podstaw do rozpoznania przedmiotowej choroby zawodowej u skarżącej. W jego uzasadnieniu stwierdzono , że przeprowadzona ocena wydolności głosowej krtani metodą videostroboskopową wykazała, iż fałdy głosowe są symetryczne przy fonacji i oddychaniu, przekrwione, rozpulchnione z zaznaczoną siatką naczyń[...] Nie wykazano zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. W ocenie lekarzy stwierdzone obecnie zmiany morfologicznego - czynnościowe w zakresie krtani nie są objęte wykazem chorób zawodowych. Udokumentowane wieloletnie narażenie na wzmożony wysiłek głosowy stanowi tylko jeden z warunków koniecznych do rozpoznania choroby zawodowej, który w tym przypadku został spełniony. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne organ II instancji przywołał obowiązujący stan prawny, a to rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115)(zwane dalej rozporządzeniem), wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy. Wskazał, że zgodnie z § 2 ust.1 i § 5 tego rozporządzenia, do stwierdzenia choroby zawodowej muszą być spełnione jednocześnie dwa warunki: choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych oraz musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku strony dwie placówki służby zdrowia były zgodne, że charakter stwierdzonych zmian w obrębie krtani nie odpowiada patologii zawodowej wieloletniej ekspozycji na nadmierny wysiłek głosowy. Nie stwierdzono u niej zmian organicznych w zakresie krtani uznanych za typowe dla następstw nadmiernego wysiłku głosowego w postaci guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które dają podstawę do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Według organu odwoławczego sam fakt udokumentowania narażenia zawodowego na nadmierny wysiłek głosowy jest tylko jednym z warunków niezbędnych do stwierdzenia choroby zawodowej, który to warunek strona spełnia. Natomiast brak klinicznego rozpoznania choroby objętej obowiązującym wykazem chorób zawodowych przez upoważnioną placówkę służby zdrowia stanowi negatywną przesłankę w postępowaniu o jej stwierdzenia. W skardze na decyzję ostateczną strona domagała się " ponownego zweryfikowania jej sprawy " wskazując, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, a zmiany w obrębie strun głosowych narażają ją na dolegliwości i kosztowne leczenie. Skarżąca podniosła również, że nie była nigdy zatrudniona w P D D w K. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto przyznała, że w zaskarżonej decyzji omyłkowo wskazano P D D w K jako podmiot otrzymujący decyzję, jednakże zapis ten nie ma wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., jak i wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wobec skorzystania przez TK z przewidzianej w art. 190 ust, 3 Konstytucji RP -możliwości określenia "innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego" niż wskazana w tymże przepisie data ogłoszenia orzeczenia TK, powstało istotne zagadnienie, jak w okresie odroczenia mają postępować sądy względem uznanych za niekonstytucyjne, lecz jeszcze niewyeliminowanych z systemu prawa przepisów. Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego TK nie wskazał jednoznacznie czy w okresie odroczenia - zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany - akt może, czy też nie powinien być stosowany, przeto rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów. Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku - poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku - następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków - stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie - wyroku TK, w zależności od tego, jakich przepisów (materialno-prawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu, godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z przywołanego wcześniej wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, lecz polegała także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzecznym ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i nie-sprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Z tych też względów, nawet gdy TK postanowił o odroczeniu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego kolidującego z Konstytucją RP, przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany ani do zdarzeń, które dokonały się po ogłoszeniu wyroku TK, ani do sytuacji zaistniałych jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez TK. Odroczenie, o którym mowa, nie jest więc - na gruncie badanych przez TK przepisów - przeszkodą do uznania przez sąd, że przepis był sprzeczny z Konstytucją od chwili jego uchwalenia (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji), i z tej przyczyny sąd może odmówić zastosowania przepisu od dnia jego wejścia w życie (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji) także do stanów faktycznych sprzed orzeczenia TK (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., Ul PK 96/06, niepubl.). Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której na skutek wydania orzeczenia opartego na normie prawnej niezgodnej z Konstytucją, postępowanie - niemal natychmiast po jego zakończeniu - musiałoby zostać wznowione według określonej procedury stosownie do dyspozycji art. 190 ust. 4 Konstytucji. "Dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji" (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 9606, niepubl.). Takie postępowanie kolidowałoby z nakazem sprawiedliwego i rzetelnego rozpoznania sprawy oraz udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej (wyrok SN z dnia 5 czerwca 2007 r., l PK 6/07, niepubl.). Trafnie przy tym podkreślono, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, "nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest przecież tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją , a od tego dnia staje się z nią niezgodny, mimo że Trybunał orzeka na podstawie aktualnego stanu prawnego." Istotne jest bowiem samo stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Odroczenie, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, ma natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosownej modyfikacji przepisu i doprowadzenie tym sposobem do zgodności z Konstytucją. W kontekście poczynionych wywodów, zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w zbiorze legalnych rozstrzygnięć , skoro zostały wydane na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie Sąd rozważając znaczenie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odraczającego datę utraty mocy obowiązującej przepisów stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji, wziął pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnymi przepisami, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których TK odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów, pomimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. Odsyłanie bowiem w niniejszej sprawie na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, naruszeniem prawa do szybkiego załatwienia sprawy stanowiącego podstawowy standard europejski prawa do dobrej administracji, a na drodze sądowej - prawa do szybkiego procesu. Tak więc Sąd w sprawie niniejszej, mając na uwadze treść art. 178 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, odmówił zastosowania niezgodnych z Konstytucją przepisów aktu rangi podustawowej - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. Mając na uwadze powyższe, Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organy administracyjne prowadząc ponownie postępowanie administracyjne, powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej na podstawie przepisów w sprawie chorób zawodowych obowiązujących w dacie orzekania, tj. przepisów Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 105, poz. 869). Z uwagi na odmowny walor decyzji Sąd nie orzekał w przedmiocie jej wykonalności.