III SA/Wr 267/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sędziowie : Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Maciej Guziński, , Protokolant: Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi D. K. na czynność Starosty Powiatu S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. dalej idącą skargę oddala; III. zasądza na rzecz strony skarżącej od Starosty Powiatu S. kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] r. D.K. (dalej zwana skarżącą) zwróciła się do Starostwa Powiatowego w S. S. o zwrot zawyżonej opłaty za wydanie kart pojazdów, uiszczonej w okresie od [...] r. do [...] r. w związku z rejestracją wskazanych w piśmie [...] pojazdów samochodowych. Uzasadniając żądanie skarżąca podniosła, że wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawą o transporcie drogowym. Po utracie mocy tego rozporządzenia ustalono nową stawkę opłaty, która do chwili obecnej wynosi 75 zł. Zdaniem skarżącej, za wydanie kart pojazdów uiszczała kwotę wyższą o 425 zł od wymaganej w odniesieniu do [...] kart pojazdów oraz wyższą o [...] zł w odniesieniu do [...] kart pojazdów. W odpowiedzi Starosta Powiatu S. pismem [...] z dnia [...] r. odmówił skarżącej zwrotu opłaty za wydanie kart pojazdów. Uzasadnił to koniecznością działania na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie pobierania opłaty - rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za wydanie karty pojazdu ustalającego przedmiotową opłatę w kwocie pobranej od skarżącej. Organ działał zatem na podstawie obowiązującego go prawa. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma natomiast mocy wstecznej, czyli nie ma zastosowania w okresie przed dniem 1 maja 2006 r. Skarżąca nie zgodziła się z treścią tego pisma i w dniu [...] r. wezwała Starostę Powiatu S. do usunięcia naruszenia prawa i zwrotu zawyżonej opłaty w kwocie [...] zł za karty pojazdów. W wezwaniu skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na wezwanie Starosta Powiatu S. pismem [...] z dnia [...] r. uznał wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] r. Skarżąca, w piśmie z dnia [...] r. – działając przez pełnomocnika - złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na odmowę zwrotu przez Starostę Powiatu S. zawyżonej opłaty za karty pojazdów. Zaskarżonemu aktowi z zakresu administracji publicznej zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm., w dalszej części - Prawo o ruchu drogowym) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.; w dalszej części - Konstytucja), poprzez brak zastosowania. Nadwyżka ponad kwotę 75 zł uiszczona każdorazowo w związku z wydaniem jednej karty pojazdu przekracza bowiem równowartość kosztów poniesionych przez organ z tytułu jej wydania. Stanowisko to potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04), gdzie uznano, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji. Powyższe stanowisko, zdaniem skarżącej, może być analogicznie odniesione do opłat za kartę pojazdu pobranych na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.; - art. 90 ust. 1 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (w dalszej części - TWE), poprzez brak zastosowania (w odniesieniu do opłat pobranych po dniu 1 maja 2004 r.). Przepis ten sprzeciwia się opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., która w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany; - art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071; w dalszej części KPA, poprzez brak zastosowania. Organy administracji mają obowiązek podejmowania działań gwarantujących załatwienie sprawy w oparciu o przepisy prawa niesprzeczne z ustawą, Konstytucją i prawem wspólnotowym. W związku z powyższym naruszeniem prawa skarżący wniósł o uchylenie skarżonego pisma Starosty S. jako aktu z zakresu administracji publicznej oraz o uznanie uprawnienia skarżącego do zwrotu nadpłaty w odniesieniu do wskazanych [...] kart pojazdów, a także o zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi strona przeciwna – reprezentowana przez pełnomocnika - wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi organ podtrzymał stanowisko zawarte w poprzednich pismach. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepisy przedmiotowego rozporządzenia są niezgodne z Konstytucją i ustawą zwykłą lecz odroczył termin utraty mocy obowiązującej tego aktu do dnia 1 maja 2006 r. Organ podniósł, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślił wyraźnie, że uznano za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu - bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności - nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego został zatem wydany w ten sposób, by do czasu wydania nowego rozporządzenia powiaty mogły pobierać opłaty za wydanie kart pojazdu z oczywistym założeniem braku konieczności ich zwrotu. W uzasadnieniu organ powołał się także na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w uchwale Izby Cywilnej z dnia 17 dnia 2007 r., sygn. III CZP 125/07 (OSNC z 2008 r., Nr 12, poz. 138), uznające, że skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczą jedynie stanów faktycznych powstałych po dniu jego wejścia w życie określonym w treści orzeczenia, tj. od dnia 1 maja 2006 r. W konsekwencji, zdaniem organu, przesłanka niekonstytucyjności rozporządzenia nie uzasadnia zwrotu jakiejkolwiek części pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu. Dalej w uzasadnieniu wskazano, że wprawdzie Trybunał Sprawiedliwości w Strasburgu, postanowieniem z dnia 10. 12-2007 r. w spr. C-134/07 stwierdził, iż opłata za kartę pojazdu naruszała art. 90 akapit I traktatu WE. Z orzecznictwa ETS wynika jednak, że prawo do zwrotu pobranych opłat przez państwa członkowskie niezgodnie z wymogami prawa wspólnotowego ma autonomiczny charakter i musi być wywodzone z systemu prawa wspólnotowego. Zatem po stronie państwa istnieje obowiązek zwrotu pobranej opłaty. Dlatego skarżący z roszczeniem o zwrot części opłaty powinien wystąpić przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Infrastruktury. W uzasadnieniu podniesiono też, że niekonstytucyjność dotyczy jedynie rozporządzenia z 2003 r. a nie z 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż decyzje i postanowienia akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, uchyla ten akt albo stwierdza bezskuteczność czynności. Sąd może w wyroku uznać uprawnienie bądź obowiązek wynikające z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.). Wskazać należy, że w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07) rozstrzygnięto kwestię dopuszczalności dochodzenia zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu. Przyjęto w niej, że skierowane do organu żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310) - jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w powyższym wyroku wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty, jak i jej wysokość wynikają bezpośrednio z przepisów prawa. Organ administracji jest tylko zobowiązany, przed wydanie karty pojazdu, do pobrania opłaty, którą według przepisu prawa osoba rejestrująca pojazd ma obowiązek uiścić, bez wydania wcześniej jakiegokolwiek aktu konstytutywnego lub deklaratywnego ze strony organu rejestrującego. Skoro zaś obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej, to po pierwsze, sam obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a po drugie, organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku - przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego też odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd w obecnym składzie podziela powyższe stanowisko. Uznaje, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z czynnością odmowy przez Starostę Powiatu S. zwrotu zawyżonej opłaty za kartę pojazdu. Dotyczy ta także żądania zwrotu takiej opłaty - uiszczonej na podstawie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 18, poz. 177). Zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. skargę na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęcia innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący zachował powyższy wymógł. Skarżący, z zachowaniem 30-dniowego terminu od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., wniósł skargę do WSA na odmowę zwrotu uiszczonych opłat za wydanie kar pojazdów. Przechodząc do istoty rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że skarżący jako uzasadnienie żądania zwrotu opłaty za wydane karty opłaty drogowej wskazuje głównie wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04. Powstaje więc do wyjaśnienia kwestia, czy uzasadnione było domaganie się przez skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za wydane karty pojazdu, która to opłata zostały pobrana w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Wyjaśniając ów problem przypomnieć należy, jakie były motywy przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał uznał przede wszystkim, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidywał. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc opartego nie tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W ocenie Sądu, pomimo, że Trybunał Konstytucyjny uznał za niezbędne odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r., przepis ten był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Podobnie za niekonstytucyjny należy uznać przepis rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydany na tej samej podstawie prawnej, a ustalający opłatę w wysokości 1000 zł za wydanie karty pojazdu. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 178 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że jeżeli sąd orzekający stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej rangi niż ustawa, może odmówić z tego powodu jego stosowania. Nie ma rozbieżności zarówno w piśmiennictwie jak i w orzecznictwie co do tego, że sąd może w toku rozpoznawania sprawy ocenić, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy (wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08; uchwała NSA z dnia 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63; wyrok NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który na podstawie art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organu państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 25 sierpnia 2009r. I OSK 1270/08). W konsekwencji należało uznać, że objęta kontrolą sądową czynność Starosty Powiatu S. z dnia [...] r. odmowy zwrotu zawyżonej opłaty podjęta została bez podstawy prawnej. Dlatego na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. Orzeczenie w punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 146 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na czynność organu, może – a więc nie ma obowiązku – uznać uprawnienie wynikające z przepisu prawa, w sprawie zwrotu nadpłaty. W aktach sprawy brak jednoznacznych dowodów, że przedmiotowe opłaty zostały faktycznie poniesione przez skarżącą. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 206 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego, organ winien uwzględnić powyższe stanowisko Sądu.