III SA/Wr 269/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA – Jerzy Strzebinczyk po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r., na posiedzeniu niejawnym, sprawy ze skargi A. K., na rozstrzygnięcie D. Instytucji Pośredniczącej, z dnia [...] r., Nr [...], w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]", postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie [...] zł ([...]). A. K. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach działania 1.1. Inwestycje dla przedsiębiorstw. Projekt został zatytułowany jako "[...]", mieścił się w ramach priorytetu 1 – "wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw" oraz w ramach schematu 1.1E – "dotacje inwestycyjne wspierające rozwój mikroprzedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą do 2 lat". Pismem z dnia [...] r. (Nr [...]) D. Instytucja Pośrednicząca (zwana dalej w skrócie: "DIP") poinformowała skarżącą, że złożony przez nią wniosek o dofinansowanie realizacji projektu uzyskał 17 punktów i został wpisany na "listę projektów nierekomendowanych do udzielenia dofinansowania (listę wniosków odrzuconych)", ponieważ nie spełnił kluczowego kryterium oceny merytorycznej. Nie godząc się z takim stanowiskiem A. K. wniosła odwołanie do Marszałka Województwa D., który rozstrzygnięciem z dnia [...] r. (Nr [...]) uwzględnił to odwołanie i przywrócił projekt do ponownej oceny merytorycznej. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia odwołania przez Marszałka Województwa D., DIP dokonała ponownej oceny opisanego na wstępie wniosku o dofinansowanie i w konsekwencji, pismem z dnia [...] r. (Nr [...]), poinformowała zainteresowaną, że jej projekt uzyskał 22 punkty i został wpisany na "listę projektów nierekomendowanych do udzielenia dofinansowania (listę wniosków odrzuconych)". W rozstrzygnięciu tym nie zawarto żadnego pouczenia dotyczącego możliwości (czy też braku możliwości) jego zaskarżenia. Pismem z dnia [...] r. A.K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na rozstrzygnięcie DIP z dnia [...] r. (Nr [...]). Wraz ze skargą skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu do jej wniesienia, podnosząc, że nie została pouczona przez DIP o możliwości, sposobie i terminie wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009, Nr 84, poz. 712 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" przygotowanie i realizację programów operacyjnych powierzono tzw. instytucjom zarządzającym, którymi są: w przypadku krajowego programu operacyjnego – właściwy minister lub właściwy minister do spraw rozwoju regionalnego, a w przypadku regionalnego programu operacyjnego – zarząd województwa (art. 5 pkt 2 ustawy). Zgodnie z ustawą, podstawą udzielania dofinansowania projektów jest program operacyjny (krajowy lub regionalny), który określa podstawowe założenia systemu jego realizacji. Dla realizacji przyjętego programu, instytucja zarządzająca ma obowiązek opracowania – między innymi – szczegółowego opisu priorytetów danego programu i systemu realizacji tegoż programu, tj. zasad i procedur obowiązujących wszystkie podmioty uczestniczące w jego realizacji (art. 26 ust. 1 pkt 2 i 8 w związku z art. 18 pkt 2 i art. 25 pkt 1 ustawy. System ten musi przy tym przewidywać dla wnioskodawcy co najmniej jeden środek odwoławczy w trakcie ubiegania się o dofinansowanie (art. 30b ust. 2 ustawy), a po wyczerpaniu takich środków, wnioskodawca jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarga musi spełniać określone wymogi, tj. być wniesiona w terminie 14 dni od otrzymania informacji o wyniku procedury odwoławczej, musi być do niej dołączona kompletna dokumentacja i musi być od niej uiszczony wpis sądowy (art. 30c ust. 1 i 2 ustawy). W rozpoznawanej sprawie A. K. złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]". Wniosek ten został złożony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013, mieścił się w zakresie priorytetu 1 – "wzrost konkurencyjności dolnośląskich przedsiębiorstw" oraz w ramach schematu 1.1E – "dotacje inwestycyjne wspierające rozwój mikroprzedsiębiorstw prowadzących działalność gospodarczą do 2 lat". DIP dokonała negatywnej oceny merytorycznej tego wniosku (pismo DIP z dnia [...] r.). W wyniku pozytywnego rozpatrzenia przez Marszałka Województwa D. odwołania wniesionego przez skarżącą od powołanego wyżej rozstrzygnięcia, DIP ponownie zweryfikowała wniosek skarżącej i ponownie dokonała jego negatywnej oceny merytorycznej, o czym poinformowano skarżącą pismem z dnia [...] r. W piśmie tym nie zawarto żadnej informacji odnośnie trybu odwoławczego. Z ustanowionych przez Instytucję Zarządzającą "Wytycznych dla Wnioskodawców w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007 – 2013" wynika natomiast, że wnioskodawcy nie przysługuje odwołanie "od wyniku ponownej negatywnej oceny projektu przeprowadzonej przez DIP/KOP (D. Instytucję Pośredniczącą/Komisję oceny Projektów) w efekcie uprzednio wniesionego i uwzględnionego przez IZ RPO WD odwołania (od tego samego kryterium oceny) lub wycofania uprzednio wniesionego odwołania (uwzględniając warunki dopuszczalności ponownego wniesienia odwołania)". W Wytycznych postanowiono ponadto, że w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia na rzecz wnioskodawcy odwołania, wniosek zwracany jest do ponownej oceny formalnej lub merytorycznej. W przypadku ponownej negatywnej oceny formalnej lub merytorycznej, przeprowadzonej w efekcie uprzednio wniesionego i uwzględnionego odwołania, DIP pisemnie informuje wnioskodawcę o wynikach ponownej oceny jego projektu wraz z pouczeniem, że wnioskodawcy nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania do IZ RPO WD od tego samego kryterium oceny (procedura odwoławcza została zakończona, a wnioskodawcy nie przysługują żadne dodatkowe środki odwoławcze oraz nie przysługuje prawo do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., a następnie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie). Bezsporne w sprawie jest to, że procedura odwoławcza od informacji zawartej w piśmie z dnia [...]r. nie została przeprowadzona, a skarżąca wniosła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na rozstrzygnięcie DIP z dnia [...] r. Nie ulega także wątpliwości, że od ponownej negatywnej oceny merytorycznej wniosku, przeprowadzonej w efekcie uprzednio wniesionego i uwzględnionego odwołania (co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie), Instytucja Zarządzająca wykluczyła możliwość wniesienia odwołania. W konsekwencji zatem, w niniejszej sprawie, koniecznym stało się zbadanie zgodności z prawem ustalonej przez Instytucję Zarządzającą procedury odwoławczej, obowiązującej w zakresie programu, w ramach którego został złożony wniosek skarżącej, a w dalszej kolejności należało również rozważyć dopuszczalność wniesionej skargi. W ocenie Sądu, z przepisów ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w szczególności z art. 30c ust. 1 i art. 30b ust. 1 i 2, wynika, że wnioskodawcy powinna przysługiwać procedura odwoławcza od dokonanej przez organ oceny jego wniosku. Podkreślić przy tym należy, że przepisy te nie dają podstaw do wyprowadzenia tezy, by ustawodawca w jakikolwiek sposób dokonał rozróżnienia pomiędzy oceną dokonywaną po raz pierwszy, od tej dokonywanej na skutek ponownego rozpoznania sprawy (po uwzględnieniu wniesionego wcześniej odwołania). W konsekwencji, zdaniem Sądu, środek odwoławczy, a w dalszej kolejności skarga do sądu administracyjnego powinien przysługiwać od każdej przeprowadzonej oceny. Przyjęcie odmiennego stanowiska powadziłoby do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu pierwszego stopnia, wydane po uwzględnieniu odwołania, nie podlegałoby żadnej kontroli, a zatem ochrona wnioskodawców byłaby pozorna. Podkreślić także trzeba, że skoro ustawa przewiduje środki odwoławcze i prawo skargi do sądu administracyjnego, to prawo ich wnoszenia winno być interpretowane w taki sposób, by ochrona praw i interesów uczestników konkursu była skuteczna, a nie iluzoryczna (por. postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt II GSK 565/10). Zauważyć również należy, że wykluczenie przez Instytucję Zarządzającą, w drodze sformułowanych przez nią Wytycznych, wbrew przepisom ustawowym, możliwości wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia organu pierwszego stopnia, pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 78 Konstytucji RP. Trzeba także podkreślić, że w niniejszej sprawie w wyniku ponownej oceny merytorycznej wniosek skarżącej uzyskał 22 punkty, a więc więcej, niż podczas oceny pierwotnej (wtedy otrzymał 17 punktów), co tym bardziej świadczy o tym, że powtórna ocena miała element "nowości". Podsumowując dotychczasowe wywody, Sąd doszedł do przekonania, że postanowienia Wytycznych regulujących procedurę odwoławczą, które wyłączają prawo beneficjenta do wniesienia odwołania od ponownej negatywnej oceny merytorycznej wniosku, są sprzeczne z regulacjami ustawowymi i Konstytucją. Mając jednocześnie na uwadze, że ustawodawca w art. 30c ust. 1 ustawy przewidział możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego tylko w razie informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej, przedmiotową skargę, jako niedopuszczalną, należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 30e ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, z powodu niewyczerpania środków odwoławczych, odrzucić. Orzeczenie w zakresie kosztów znajduje oparcie w uregulowaniu art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Uzupełniając poczynione wywody należy zauważyć, że wobec uznania przez Sąd, iż pozbawienie strony możliwości wniesienia odwołania było sprzeczne z przepisami ustawy, termin do ewentualnego wniesienia odwołania od ponownej negatywnej oceny wniosku (pisma z dnia [...] r.) uznać należy za otwarty. Dopiero w razie ewentualnego, negatywnego rozstrzygnięcia wniesionego odwołania, stronie będzie przysługiwała skarga do sądu administracyjnego.