II GSK 565/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 10 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 30 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 171/10 w sprawie ze skargi M. O. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania projektów do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. zasądzić od Zarządu Województwa Ł. na rzecz M. O. kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną postanowieniem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. - po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia 15 stycznia 2010 r. nr 56/10 w przedmiocie zakwalifikowania projektu do dofinansowania ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego - odrzucił skargę. M. O. (N. A.-M., C. M. S. G. L.) złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach środków z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Skarżący otrzymał pozytywną ocenę Komisji Konkursowej oceniającej wnioski złożone w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, uzyskując największą liczbę punktów i został umieszczony na pierwszym miejscu listy rankingowej. Zarząd Województwa Ł. jako Instytucja Zarządzająca, zgodnie z nadanym mu przez ustawodawcę prawem na podstawie art. 26 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 8 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712), uchwałą z dnia 15 stycznia 2010 r. podjął decyzję o zakwalifikowaniu projektów do dofinansowania w oparciu o ustalone kryteria wyboru projektów w kolejności odmiennej od wskazanej na liście rankingowej. Oznaczało to, że ze względu na ustalony poziom alokacji w przedmiotowym konkursie w ramach Działania 6.2 RPO WM wniosek Spółki został umieszczony na liście projektów spełniających minimum punktowe, jednakże z powodu braku środków finansowych, nie został przyjęty do dofinansowania. Realizacja projektu Spółki uzależniona została od ewentualnych oszczędności lub pozyskania dodatkowych środków na ten cel. Strona skarżąca wnosząc skargę do WSA w Ł. zarzuciła naruszenie pkt. 3.6 Zasad wyboru projektów poprzez doręczenie wnioskodawcy Uchwały Zarządu Województwa Ł. bez uzasadnienia i dokonując dowolnej oceny wniosku, wpływającej na zdyskredytowanie projektu, nadto pkt. 3.5.2 zasad wyboru projektów poprzez niezastosowanie przez Zarząd Województwa Ł. kryteriów zastrzeżonych do oceny merytorycznej wniosku i zmianę kolejności realizacji projektów w sposób uznaniowy i niemający oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co zdaniem skarżącego naruszało słuszny interes obywatela oraz konstytucyjną zasadę praworządności. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Ł. podtrzymał swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie. Odrzucając skargę Sąd I instancji stwierdził, że skarżący złożył środek odwoławczy w dniu 27 stycznia 2009 r. w postaci protestu, lecz złożył go od oceny niebędącej oceną negatywną, o której stanowi pkt. 4.2 Procedury odwoławczej, tym samym protest ten nie mógł wywołać skutków prawnych przewidzianych ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Wniosek skarżącego pomyślnie przeszedł etap oceny merytorycznej, jednakże z uwagi na inny wybór dokonany przez Instytucję Zarządzającą, do czego była ona uprawniona i z powodu braku dalszych środków finansowych, nie został przyjęty do finansowania w danym momencie, co nie pozbawia go otrzymania dofinansowania w późniejszym okresie bez ponownego przechodzenia wstępnego etapu konkursu. WSA w Ł. podniósł, że ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie definiuje wprost pozytywnej oceny ani negatywnej oceny, niemniej jednak z treści art. 30 a ust. 1 ww. ustawy wynika, że umowa o dofinansowanie jest zawierana w odniesieniu do projektu: 1) który pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny i został zakwalifikowany do dofinansowania; 2) którego dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów w ramach programu operacyjnego. Tak więc pozytywna ocena projektu, nie zawsze jest równoznaczna z koniecznością i możliwością zawarcia umowy o dofinansowanie. Z jednej strony ograniczeniem są posiadane środki finansowe, z drugiej wybór projektu, który przeszedł z wynikiem pozytywnym konkurs należy do Instytucji Zarządzającej jako dysponenta środków. Natomiast zgodnie z art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w Programie. Sąd I instancji wskazał, że skoro zgodnie z pkt. 4.2 Procedury odwoławczej, ustalonej w oparciu o delegację ustawową, projekt skarżącego nie uzyskał negatywnej oceny, to nie mógł on uruchomić skutecznie trybu wniesienia protestu jako nieprzewidzianego w Procedurze odwoławczej, a tym samym wyczerpać środków odwoławczych, skutecznych do wniesienia skargi do sądu. W tym znaczeniu system realizacji programu przewiduje jednak, choć jeden środek odwoławczy w formie protestu, ale przy negatywnej ocenie i to niezależnie czy to ze względów formalnych czy materialnych i w tym sensie wyczerpuje uregulowanie zawarte w art. 30 b ust. 2 ww. ustawy. Zapisy procedury odwoławczej ustalone przez Instytucję Zarządzającą pozostają poza sferą możliwości orzeczniczych sądu administracyjnego w tej sprawie. WSA w Ł. uznał, iż jest władny jedynie wskazywać na uchybienia popełniane przez organy administracyjne i w zależności od wagi uchybień podejmować stosowne rozstrzygnięcia. Jednakże w ramach tych rozstrzygnięć nie mieści się nakazanie zmiany procedury odwoławczej. W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest zatem aktem, na który stronie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, ponieważ sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny wyboru podmiotów zakwalifikowanych do dofinansowania. Zaskarżona uchwała obejmuje swym zakresem kwalifikację wnioskodawców o dofinansowania. Powyższe postanowienie zostało w całości zaskarżone skargą kasacyjną przez skarżącego, który zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. naruszenie: 1. prawa procesowego mające wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 30 c ustawy o zasadach polityki rozwoju w zw. z art. 58 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. polegające na przyjęciu niedopuszczalności skargi w przypadku niewyczerpania środków odwoławczych przysługujących w systemie realizacji programu operacyjnego rozumianych wąsko, jako konieczność występowania takiego środka w ogóle, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu nakazuje uznać za wyczerpanie środków zaskarżenia także sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, 2. art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie się od obowiązku kontroli Zarządu Województwa Ł. w zakresie dowolnej interpretacji przepisów programu operacyjnego, w sytuacji gdy Zarząd Województwa Łó. mimo obowiązku wydania decyzji w oparciu o kolejność na liście rankingowej, w sposób niezgodny z prawem - pomimo braku szczególnie uzasadnionych przypadków (pkt. 3.6 zasady wyboru projektów w trybie konkursu zamkniętego w ramach RPO WŁ na lata 2007 - 2013) - dokonuje zmiany oceny wniosków. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia sądu administracyjnego I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Ł. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, zatem zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia zasługiwał na uwzględnienie. Skład orzekający NSA uznał bowiem, że odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego I instancji jest efektem błędnej wykładni art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, skutkującej wadliwym zastosowaniem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 30 c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30 b ust. 4 ustawy. W kwestii procedury odwoławczej – do której odnoszą się ww. art. 30 c i 30 b ust. 4 ustawy - art. 30 b ust. 1 stanowi, że środki odwoławcze przewidziane w systemie realizacji programu operacyjnego mogą być wniesione w przypadku negatywnej oceny projektu, po otrzymaniu informacji, o której mowa w art. 30 a ust. 3, tzn. informacji o wynikach oceny. Ustawa nie definiuje "negatywnej oceny projektu", a w orzecznictwie sądów administracyjnych pojęcie to interpretowane jest niejednolicie. Według jednego z poglądów w oparciu o art. 30 a ust. 1 pkt 1 ustawy przyjmuje się, że ocena projektu jest negatywna, gdy projekt nie przejdzie pozytywnie wszystkich etapów jego oceny, przy czym szczegółowych regulacji co do etapów oceny i ilości punktów, które trzeba na tych etapach uzyskać by ocena była "pozytywna", poszukiwać należy w postanowieniach konkretnych programów (vide np. wyrok z dnia 10 lutego 2010 r. II GSK 47/10 oraz postanowienie z dnia 18 lutego 2010 r. II GSK 92/10). Uzyskanie przez uczestnika tak pojmowanej pozytywnej oceny projektu nawet w razie informacji, że projekt został umieszczony na liście rezerwowej według omawianego poglądu wyklucza wniesienie środka odwoławczego a w konsekwencji skargę do sądu administracyjnego czyni niedopuszczalną. Zauważyć w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie według unormowań przedmiotowego w sprawie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. za pozytywnie oceniony uznać należałoby projekt, który po pozytywnej ocenie formalnej w ocenie merytorycznej uzyska co najmniej 60 % punktów z kryteriów ogólnych i szczegółowych. W orzecznictwie - odchodząc od przedstawionego wyżej rozumienia informacji o pozytywnej/negatywnej oceny projektu - NSA prezentuje stanowisko, według którego (uogólniając) pojęcie negatywnej oceny projektu należy utożsamiać z oceną niedającą możliwości zakwalifikowania projektu do dofinansowania (postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 r. II GSK 248/10). Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż należy opowiedzieć się za drugim z poglądów. Przemawia za tym fakt, że - co do zasady - w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego wnioskodawca może uzyskać większą ilości punktów a tym samym możliwość znalezienia się na korzystniejszej pozycji w etapie zawierania umowy o dofinansowanie. Interpretując pojęcie pozytywnej i negatywnej oceny projektu należy mieć na względzie i to by wnioskodawca - którego projekt w pierwszej instancji pozytywnie przeszedł wszystkie etapy jego oceny, ale którego dofinansowanie (z uwagi na ilość punktów) okazało się niemożliwe w ramach dostępnej alokacji - nie był w gorszej sytuacji od uczestnika, który nie uzyskał minimalnej oceny merytorycznej, ale który w konsekwencji uwzględnienia protestu mógłby otrzymać ostateczną ocenę pozytywną na tyle dobrą, iż umożliwiającą dofinansowanie. Zwrócenia uwagi wymaga też, że w wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego (wydawanych na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy) zawarto wyjaśnienie, że za przykład negatywnej oceny uznać należy przypadek, w którym projekt przeszedł pozytywnie wszystkie etapy oceny a nie został zakwalifikowany do dofinansowania ze względu na wyczerpanie środków dla danego konkursu. Dodatkowym argumentem za przyjęciem, że o tym czy ocena projektu jest pozytywna czy negatywna decyduje możliwość zakwalifikowania projektu do dofinansowania, jest cel konkursu – tj. wyłonienie projektów, na realizację których dofinansowanie zostanie przyznane. Ponadto przychylić należy się do poglądu, że skoro ustawa przewiduje środki odwoławcze i prawo skargi do sądu administracyjnego to prawo ich wnoszenia winno być interpretowane w taki sposób by ochrona praw i interesów uczestników konkursu była skuteczna a nie iluzoryczna. W konsekwencji: za informację o negatywnej ocenie projektu uznać należy informację, że projekt nie został zakwalifikowany do dofinansowania, lecz umieszczony na liście rezerwowej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że projekt skarżącego otrzymał pozytywną ocenę a uzyskując największą liczbę punktów umieszczony został na pierwszym miejscu na liście rankingowej. Według Zasad wyboru projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. decyzja ostateczna o zakwalifikowaniu projektów do dofinansowania podejmowana jest zgodnie z kolejnością zaproponowaną na liście rankingowej, ale w szczególnie uzasadnionych przypadkach może być podjęta decyzja o zakwalifikowaniu projektów do dofinansowania w kolejności odmiennej. Rozważenie "szczególnie uzasadnionych przypadków" ma cechy oceny projektów. Uchwała, w wyniku której projekt z pierwszego miejsca listy rankingowej zostaje umieszczony na liście rezerwowej, na pozycji niedającej możliwości dofinansowania, jest zatem dla wnioskodawcy negatywna. Od informacji o powyższym – wobec regulacji zawartej w art. art. 30 b ust. 1 i ust. 2 ustawy - winien przysługiwać środek odwoławczy. W świetle powyższego przyjąć zatem należy, iż protest przewidziany w Zasadach procedury odwoławczej w ramach Programu (...), jako środek odwoławczy przysługujący podmiotowi wnioskującemu o dofinansowanie celem uzyskania tego dofinansowania, przysługuje także - i to mimo braku stosowanego pouczenia - w przypadku podjęcia uchwały, w wyniku której projekt nie zostaje zakwalifikowany do dofinansowania. Zwrócenia uwagi wymaga, że zgodnie z Zasadami wyboru projektu w ramach Programu (...), podjęcie decyzji o zakwalifikowaniu projektów do dofinansowania w kolejności odmiennej od wskazanej na liście rankingowej wymaga uzasadnienia, co wskazuje na prawo kontroli takiej decyzji w postępowaniu odwoławczym. Informację o tym, że wniesiony protest nie przysługuje, uznać zaś należy za wyczerpanie środków odwoławczych (v. ww. postanowienie II GSK 248/10). W świetle powyższego skład orzekający NSA zważył, iż zarzut naruszenia przez WSA art. 30 c ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. był zasadny gdyż brak było podstaw do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.