III SA/Wr 272/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Barbara Ciołek, Tomasz Świetlikowski (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. D. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Przystępując do rozstrzygania, Sąd przyjął stan faktyczny i prawny sprawy j/n. Zaskarżonym postanowieniem - po rozpatrzeniu zażalenia A. D. (dalej: strona, zobowiązany, skarżący) - Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w W. (dalej: Dyrektor IAS) utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w W. (dalej: Dyrektor ZUS, organ egzekucyjny), uznające za nieuzasadniony zarzut przedawnienia należności objętych tytułami wykonawczymi, stanowiącymi podstawę prowadzonej wobec skarżącego egzekucji administracyjnej. Jako podstawę prawną postanowienia podał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - K.p.a.) w zw. z art. 18, art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej: u.p.e.a.). Z akt sprawy wynika, że Dyrektor ZUS (wierzyciel i zarazem organ egzekucyjny) prowadzi wobec zobowiązanego postępowanie egzekucyjne. Zobowiązany zgłosił zarzut w sprawie prowadzenia egzekucji na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Zarzucił przedawnienie egzekwowanych zaległości. Wydając postanowienie, Dyrektor ZUS nie uwzględnił zarzutu. Ocenił, że - na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego - objęte tytułami wykonawczymi należności nie uległy przedawnieniu, z uwagi na okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia wynikające z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Wskazał, że pierwszy okres datuje się od 29 grudnia 2014 r. do 11 kwietnia 2015 r. (3 miesiące i 3 dni) zaś drugi od 5 października 2015 r. do 13 marca 2018 r. (2 lata 4 miesiące i 8 dni). Stwierdził, że - uwzględniając oba okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia - dochodzone w prowadzonym w stosunku do skarżącego postępowaniu egzekucyjnym należności nie uległy przedawnieniu. W zażaleniu, skarżący zarzucił błędy w ustaleniach faktycznych i prawnych polegające na: 1) nieprawidłowym uznaniu, że okres od 5 października 2015 r. do 13 lutego 2018 r., czyli 2 lata 4 miesiące i 8 dni, zawiesza bieg przedawnienia na mocy art. 24 ust. 5f u.s.u.s.; 2) błędnej interpretacji art. 24 ust. 5f u.s.u.s., przez uznanie, że decyzja określająca wysokość należności z tytułu składek jest tożsama z decyzją ustalającą obowiązek opłacania składek. Skarżący uzasadniał, że w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. ustawodawca użył terminu "decyzji ustalającej", a więc decyzji o charakterze konstytutywnym, nie zaś decyzji określającej, z jaką mamy do czynienia w sprawie. Zakwestionował wskazane w postanowieniu zawieszenie biegu terminu przedawnienia. Po rozpoznaniu sprawy w trybie zażaleniowym, zaskarżonym postanowieniem, Dyrektor IAS utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora ZUS. Dyrektor IAS zaznaczył, że podstawą zgłoszenia zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji jest przedawnienie (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Podkreślił, że - w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. - stanowisko Dyrektora ZUS jest dla niego - w zakresie w/w zarzutu - wiążące i że jego uprawnienia - jako organu nadzoru - obejmują weryfikację zajętego przez ten organ stanowiska jedynie pod kątem procesowym. Akcentował, że wyłączenie z art. 29 § 1 u.p.e.a., dotyczące braku możliwości badania przez organ egzekucyjny "zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym", potwierdza, że weryfikacja ta ma charakter ściśle formalny. Uznał, że ocena zgłoszonej przez zobowiązanego kwestii przedawnienia, która mieści się w zarzucie z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., pozostaje poza jego kontrolą, co przesądzono w orzecznictwie. Organ II instancji stwierdził, że stanowisko Dyrektora ZUS znajduje oparcie w przepisach art. 24 ust. 4 i 5f u.s.u.s. Zauważył, że stosownie do treści art. 24 ust. 5f u.s.u.s., w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Dostrzegł, że pierwszą ingerencją w bieg terminu przedawnienia było wydanie przez ZUS decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym. Podniósł, że [...] grudnia 2014 r. wszczęto postępowanie ustalające obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, [...] marca 2015 r. wydano decyzję w tym zakresie (stwierdzającą obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym w okresie od stycznia 1999 r. do 31 grudnia 2013 r., która stała się prawomocna z dniem [...] kwietnia 2015 r.). Uznał, że bieg terminu przedawnienia został zawieszony - zgodnie z art. 24 ust. 5f u.s.u.s. - od 29 grudnia 2014 r. do 11 kwietnia 2015 r., tj. 3 miesiące i 3 dni. Dalej wskazał, że bieg termin przedawnienia został zawieszony po raz drugi w związku z wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek za okres od września 2005 r. do grudnia 2013 r. Podał, że zawiadomienie o wszczęciu zostało odebrane [...] października 2015 r. a decyzją z [...] stycznia 2016 r. ZUS określił wysokość należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres od 9/2005 r. do 12/2013 r., na ubezpieczenia zdrowotne za okres 9/2005 r. do 12/2013 r. oraz na Fundusz Pracy i FGŚP za okres od 9/2005 r. do 11/2013 r. (decyzja uprawomocniła się [...] lutego 2018 r.). Zdaniem organu II instancji, bieg terminu przedawnienia został ponownie zawieszony - stosownie do art. 24 ust. 5f u.s.u.s. - od 5 października 2015 r. do 13 lutego 2018 r., tj. 2 lata 4 miesiące i 8 dni. Mając na uwadze powyższe, czyli oba okresy zawieszenia biegu terminu przedawnienia, Dyrektor IAS uznał, że dochodzone należności nie uległy przedawnieniu na dzień wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W odpowiedzi na zarzut, że decyzja ZUS z [...] stycznia 2016 r. nie jest decyzją zawieszającą bieg terminu przedawnienia, gdyż nie jest decyzją ustalającą obowiązek ubezpieczenia społecznego lecz decyzją w sprawie wysokości zadłużenia, Dyrektor IAS wyjaśnił, że - w myśl art. 24 ust. 5f u.s.u.s. - katalog decyzji wskazany w tym przepisie zawiera: decyzje dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym, decyzje dotyczące podstawy wymiaru składek, decyzje o wysokości zadłużenia i decyzje dotyczące wymiaru składek z urzędu wydawane na podstawie ostatnio złożonej deklaracji rozliczeniowej, w myśl art.48 ust. 1 u.s.u.s. Przyjął, że obie wydane przez ZUS decyzje należą do katalogu w/w decyzji i powodują zawieszenie biegu terminu przedawnienia, zgodnie z wyliczeniem wskazanym w postanowieniu. Uwzględniając powyższe oraz mając na uwadze, że bieg terminu przedawnienia ulegał kilkakrotnemu zawieszeniu, Dyrektor IAS stwierdził, że egzekwowane należności składkowe nie uległy przedawnieniu. W ocenie Dyrektora IAS, organ I instancji w sposób wyczerpujący - i wiążący dla niego - wyjaśnił to w postanowieniu. Dyrektor IAS podkreślił, że do jego kompetencji - jako organu nadzoru w stosunku do postępowania egzekucyjnego - nie należy merytoryczne weryfikowanie reguł ustalania przedawnienia dochodzonych zaległości i że w zakresie zarzutu przedawnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) jest on związany stanowiskiem Dyrektora ZUS zawartym w objętym zażaleniem postanowieniu. W skardze, skarżący zaskarżył postanowienie Dyrektora IAS w całości. Wniósł o uchylenie obu wydanych w jego sprawie postanowień. Postawił zarzuty identyczne jak w zażaleniu. Uzasadnił swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się uzasadniona. Stosownie do art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Uściślając, istotą tego zarzutu jest brak wymagalności egzekwowanego obowiązku. W sprawie, spór dotyczy ustalenia, czy doszło do przedawniania obciążających skarżącego i egzekwowanych należności składkowych, czy też bieg terminu przedawnienia został przerwany (zawieszony) poprzez wszczęcie przez ZUS postępowania zakończonego wydaniem [...] stycznia 2016 r. decyzji. W myśl art. 24 ust. 5f u.s.u.s., w przypadku wydania przez Zakład decyzji ustalającej obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawę wymiaru składek lub obowiązek opłacania składek na te ubezpieczenia, bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia wszczęcia postępowania do dnia, w którym decyzja stała się prawomocna. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie, podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 12 października 2018 r., V SA/Wa 237/18, CBOSA), że katalog wymienionych w powołanym przepisie decyzji jest katalogiem zamkniętym. Gdyby było inaczej, tj. gdyby ustawodawca przewidział w nim otwarty katalog decyzji Zakładu, to posłużyłby się zwrotem sygnalizującym, że jedynie przykładowo podaje rodzaje decyzji Zakładu, tj. np. zwrotem "w szczególności", "zwłaszcza" lub tożsamym. Oznacza to, że przepisu art. 24 ust. 5f u.s.u.s. nie można wykładać w sposób, którego skutkiem będzie rozszerzenie katalogu o jakiekolwiek inne decyzje w nim niewymienione. W świetle powyższego należy zgodzić się ze skarżącym, że decyzja z [...] stycznia 2016 r. nie może zostać zaliczona do żadnego z trzech rodzajów decyzji wymienionych w art. 24 ust. 5f u.s.u.s. Treść sentencji i uzasadnienia tej decyzji prowadzi do wniosku, że nie jest to ani decyzja ustalająca obowiązek podlegania ubezpieczeniom społecznym, ani decyzja ustalająca podstawę wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ani też decyzja ustalająca obowiązek opłacania składek na ubezpieczenia społeczne. Jak słusznie zauważył skarżący, w ogóle nie jest to decyzja ustalająca ale decyzja stwierdzająca pewien stan rzeczy (konkretnie stan zadłużenia skarżącego z tytułu składek ZUS). Tym samym, wszczęcie postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją nie mogło spowodować zawieszenia biegu terminu przedawnienia nieopłaconych przez skarżącego składek. Wypada też zauważyć, że z zawiadomienia z dnia [...] października 2015 r. o wszczęciu postępowania nie wynika, aby intencją ZUS było wydanie jednej z decyzji z art. 24 ust. 5f u.s.us. Organ zawiadomił bowiem skarżącego o "wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie określenia wysokości należności z tytułu składek (...)". Reasumując - w ocenie Sądu - w rozpoznawanej sprawie naruszono art. 33 § 1 pkt 1 i art. 34 § 4 u.p.e.a. oraz art. 24 ust. 5f u.s.u.s. wskutek ich niewłaściwego zastosowania, co miało decydujący wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. Zatem, konieczne stało się uchylenie zarówno skarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia Dyrektora ZUS. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną oraz wyeliminować wskazane błędy. Z tych przyczyn, stwierdzając naruszenie wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - uchylił oba wydane w sprawie postanowienia. ----------------------- 2