III SA/Wr 273/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk, Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego A na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru Przewodniczącego Zarządu oddala skargę. Przedmiotem skargi Związku Międzygminnego – A. jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Zgromadzenia A. z dnia [...] r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Zarządu A. Organ nadzoru w oparciu o art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność § [...] powołanej uchwały we fragmencie: "z dniem ....roku" z uwagi na istotne naruszenie § [...] Statutu A. Organ nadzoru powołał się na § [...] Statutu, według którego w skład Zgromadzenia Związku wchodzi m.in. [...] dodatkowych przedstawicieli Miasta W. W oparciu o ten przepis S. E. jako radny Rady Miejskiej W. poprzedniej kadencji został przez swą radę wyznaczony na dodatkowego przedstawiciela na mocy uchwały Nr [...] z dnia [...] r. oraz uchwały Nr [...] z dnia [...]. Według § [...] Statutu pozostał on po upływie kadencji rady gminy członkiem Zgromadzenia do czasu wyboru na jego miejsce innej osoby. Na sesji dnia [...] Rada Miejska W. obecnej kadencji podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyznaczenia nowych dodatkowych przedstawicieli Miasta W. do Zgromadzenia A., w tym ponownie S. E. Organ nadzoru powołał § [...] statutu, według którego członkostwo w Zarządzie Związku ustaje m.in. wskutek utraty członkostwa w Zgromadzeniu, z wyłączeniem osób, o których mowa w ust. [...]. Na podstawie tego przepisu organ nadzoru stwierdził, że członkostwo S. E. w Zgromadzeniu Związku ustało dnia [...], w dniu wyznaczenia przez Radę Miejską W. nowych dodatkowych przedstawicieli do Zgromadzenia Związku, a co za tym idzie – ustało także jego członkostwo w Zarządzie Związku. Według organu nadzoru fakt ponownego wyboru S. E. (na nową kadencję) na dodatkowego przedstawiciela Miasta W. nie ma znaczenia. W świetle § [...] Statutu Związku nie miała bowiem miejsca ani kontynuacja jego członkostwa w Zgromadzeniu, ani w Zarządzie Związku. Zatem według organu nadzoru, skoro Zgromadzenie na posiedzeniu w dniu [...] podjęło uchwałę o wyborze S. E. na Przewodniczącego Zarządu Związku, to został on powołany na to stanowisko z tym dniem, a nie jak postanowiono w uchwale, z dniem [...]. A. zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze do Sądu podnosząc, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia § [...] Statutu A. w sposób istotny przez § [...] uchwały we fragmencie: "z dniem ... roku", wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że statut związku międzygminnego winien zawierać postanowienia dotyczące struktury, zakresu i trybu działania organów (zgromadzenia i zarządu) związku, nazwy i siedziby związku, czasu jego trwania, zasad korzystania z obiektów i urządzeń związku i zasad likwidacji związku. Zgodnie z § [...] Statutu Związku, Zarząd Związku składa się z [...] osób wybranych spośród członków Zgromadzenia z tym, że dopuszczalny jest wybór [...] członków Zarządu spoza członków Zgromadzenia. W § [...] Statutu określono przesłanki ustania członkostwa w Zarządzie Związku - wskutek odwołania przez Zgromadzenie, utraty członkostwa w Zgromadzeniu i wystąpienia ze Związku gminy, której przedstawicielem był członek Zarządu. Skarżący podkreślił, że gminy uchwalając Statut Związku miały na celu zapewnienie sprawnego i niezakłóconego funkcjonowania Związku i jego organów przez cały czas trwania Związku, także w okresach między kadencjami organów gmin - członków Związku, od zakończenia kadencji do wyborów nowych rad gmin. S. E. był radnym Rady Miejskiej W. poprzedniej kadencji, wyznaczonym przez Radę Miejską na dodatkowego przedstawiciela Miasta W. w Zgromadzeniu Związku. Na sesji dnia [...] r. Rada Miejska W. wybrała go uchwałą Nr [...] ponownie na dodatkowego przedstawiciela Miasta W. w Zgromadzeniu A. Statut Związku w § [...] stanowi, że po upływie kadencji rad gmin poszczególni ich przedstawiciele pozostają członkami Zgromadzenia do czasu wyboru na ich miejsce innych osób. Zatem poprzez ponowny wybór S. E. zachował ciągłość pełnienia funkcji członka Zgromadzenia Związku. Na jego miejsce nie została bowiem wybrana inna osoba, o której mowa w cyt. § [...] Statutu. W podobnej sytuacji są pozostali członkowie Zgromadzenia Związku - wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast i przedstawiciele gmin. W odróżnieniu od organów gmin, Zgromadzenie i Zarząd A. nie są bowiem organami kadencyjnymi, gdyż ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy Statutu nie ustanawiają kadencyjności organów Związku. Z kolei § [...] Statutu stanowi wyraźnie o członkostwie w Zgromadzeniu do czasu wyboru innej osoby w miejsce członka Zgromadzenia, a § [...] Statutu nie wiąże utraty członkostwa w Zgromadzeniu z upływem kadencji. Także § [...] Statutu wskazując przesłanki utraty członkostwa w Zarządzie nie wiąże tej utraty z upływem kadencji. Przepisy te zapewniają zatem ciągłość funkcjonowania organów Związku. Zgodnie z art. 70 ustawy o samorządzie gminnym i z § [...] Statutu Związku, w skład Zgromadzenia Związku, obok wójtów, burmistrzów, prezydentów miast lub innych osób wyznaczonych przez rady gmin, wchodzą dodatkowi przedstawiciele Miasta W. i Gminy M. wybrani przez rady tych gmin. Zdaniem skarżącego po upływie kadencji rad gmin członkostwo przedstawicieli gmin w Zgromadzeniu Związku trwa do czasu wyboru w ich miejsce innych przedstawicieli. Biorąc to pod uwagę, mając na względzie, że ustawodawca pozostawił Zgromadzeniu Związku swobodę ustalenia w Statucie zasad i trybu funkcjonowania organów Związku, według skarżącego zarzut naruszenia § [...] należy uznać w obowiązującym stanie prawnym za nieuzasadniony. Wobec ciągłości pełnienia funkcji nie było zatem przeszkód do wyboru w dniu [...] S. E. na Przewodniczącego Zarządu Związku z dniem [...]. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej także dalej w skrócie "ppsa" w zw. z art. 98 ust 1 – 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej także dalej w skrócie "usg"). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego czy organów ich związków powinno być każde istotne naruszenie prawa. Akty te są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Według art. 99 ust 1a usg przepisy o nadzorze nad gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych. Wynika z tego, że podstawy nieważności aktu organu związku komunalnego określa art. 91 ust. 1 usg. Przepis ten, stosowany odpowiednio, stanowi, że uchwała organu związku komunalnego sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów związku międzygminnego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu związku może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ związku podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W badanej uchwale występują wady i uchybienia stwierdzone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Organ nadzoru podjął badane rozstrzygnięcie nadzorcze z zachowaniem powyższego ustawowego terminu. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega to, czy organ nadzoru prawidłowo zakwestionował legalność § [...] uchwały Nr [...] Zgromadzenia A. z dnia [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Zarządu A. we fragmencie: "z dniem ...roku". Organ nadzoru dopatrzył się w tym zakresie istotnego naruszenia § [...] Statutu A. Należy zatem zbadać, czy w świetle obowiązującego prawa istniała podstawa do podjęcia zakwestionowanego fragmentu § [...] uchwały. Wykonywanie przez organy związków komunalnych powierzonych im zadań następuje na podstawie i w granicach prawa, gdyż należą one do kręgu organów władzy publicznej, o których mowa w art. 7 Konstytucji. Podejmowanie przez nie aktów prawnych, służących realizacji zadań związków, następuje na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, przepisów innych ustaw i w ich granicach oraz na podstawie nom statutowych, wiążących także organ, który je ustanowił. Normy statutowe określają w granicach ustaw ustrój wewnętrzny związków komunalnych (art. 169 ust. 4 Konstytucji). W rozpatrywanej sprawie dotyczy to Zgromadzenia Związku, organ uchwalający statut Związku, który podejmując badany § [...] uchwały opierał się na normach uchwalonego przez siebie statutu. W niniejszej sprawie niesporne między stronami jest istnienie podstawy prawnej w badanej regulacji statutowej do podjęcia kwestionowanej uchwały Zgromadzenia Związku. Sporny jest natomiast szczegółowy problem regulacji § [...] tej uchwały. Według organu nadzoru brak jest kontynuacji mandatu przewodniczącego Zarządu Związku, a normy statutowe nie pozwalają na ustalenie wstecznego terminu początkowego obowiązywania § [...] uchwały. Skarżący przyjmuje natomiast, że taka możliwość istniała w świetle obowiązującego statutu Związku. Należy zatem zbadać tę regulację, powoływaną jako podstawa prawna zakwestionowanego ustalenia. Zgodnie z § [...] statutu, Zgromadzenie Związku tworzy m.in. [...] dodatkowych przedstawicieli Miasta W., których wybiera ich Rada Miejska. Na podstawie tych przepisów Sąd stwierdza słuszność poglądu strony skarżącej, że członkostwo w Zgromadzeniu Związku nie ma charakteru kadencyjnego. Zgodnie z § [...] Statutu, po upływie kadencji rad gmin poszczególni ich przedstawiciele pozostają członkami Zgromadzenia do czasu wyboru na ich miejsce innych osób. Taka sytuacja miała miejsce w odniesieniu do badanego stanu faktycznego. Na sesji w dniu [....] Rada Miejska W. podjęła uchwałę Nr [...], powołującą nowy skład dodatkowych przedstawicieli Miasta W. w Zgromadzeniu A. Uchwała ta wywołała dwojakiego rodzaju skutki prawne, określone w cytowanym przepisie § [...] Statutu. Po pierwsze, wygasły mandaty dotychczasowych przedstawicieli Miasta W. w Zgromadzeniu Związku. Po drugie, powstały mandaty nowych przedstawicieli Miasta W. w Zgromadzeniu Związku, ustanowione przez Radę Miejską W. nowej kadencji. Reguła ta dotyczy wszystkich wybranych dnia [...] członków Zgromadzenia Związku przez Radę Miejską poprzedniej kadencji, także wybranych ponownie przez Radę Miejską nowej kadencji. Z kolei według § [...] Statutu członkostwo w Zarządzie ustaje wskutek utraty członkostwa w Zgromadzeniu. Sprawia to, że na podstawie uchwały z dnia [...] wygasły także mandaty członków Zarządu Związku, będących delegatami Miasta W. w Zgromadzeniu Związku. Mandaty te zostały na nowo obsadzone między innymi na podstawie badanej uchwały Nr [...] Zgromadzenia A. z dnia [...] r. w sprawie wyboru Przewodniczącego Zarządu A., podjętej na podstawie § [...] Statutu. Przepis ten przewiduje, że Zarząd składa się z [...] członków powoływanych przez Zgromadzenie Związku w oddzielnych tajnych głosowaniach. Uchwała Zgromadzenia Związku, podjęta na podstawie § [...] ma charakter konstytutywny, jako forma dokonania obsady personalnej stanowiska Przewodniczącego Zarządu Związku. Wynika to z treści wstępu do tej uchwały oraz z jej § [...], według którego Zgromadzenie Związku postanowiło dnia [...]r. wybrać S. E. na stanowisko Przewodniczącego Zarządu. Także z tego względu, uchwała ta, jako akt o charakterze konstytutywnym, nie może mieć mocy wstecznej. Sąd stwierdza w konkluzji, że z obowiązującej regulacji statutowej, wiążącej Zgromadzenie Związku, nie da się wyprowadzić zasady kontynuacji mandatu Przewodniczącego Zarządu Związku, która leży u podstaw skargi. Przyjęcie przez skarżącego w kwestionowanym § [...] uchwały zasady kontynuacji nie znajduje podstawy w analizowanych przepisach Statutu Związku co sprawia, że stanowi to istotne naruszenie prawa. Brak jest także innych podstaw do przyjęcia mocy wstecznej obowiązywania kwestionowanej uchwały Zgromadzenia Związku. Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono zatem jak w sentencji wyroku.