III SA/Wr 274/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego – W. Z. W. i K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Z. W. Z. W. i K.i w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu oddala skargę. Przedmiotem skargi Związku Międzygminnego – W. Z. W. i Kanalizacji jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]., Nr [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Z. W. Z. W. i K. z dnia [...] podjętej w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu tegoż Związku. Organ nadzoru, w oparciu o art. 91 ust. 1 w związku z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność § 1 powołanej uchwały we fragmencie: "z dniem 1 lutego 2007 roku", z uwagi na istotne naruszenie § 21 ust. 3 pkt 2 Statutu W. Z. W. i K.. Wojewoda Dolnośląski powołał się na § 5 ust. 1 pkt 2 Statutu Z. według którego w skład Zgromadzenia Związku wchodzi m.in. sześciu dodatkowych przedstawicieli Miasta W.. W oparciu o ten przepis S. E., jako radny Rady Miejskiej W. poprzedniej kadencji, został przez swą radę wyznaczony na dodatkowego przedstawiciela, na mocy uchwał: Nr [...] z dnia [...] i Nr [...] z dnia [...] Według § 11 ust. 4 Statutu pozostał on po upływie kadencji rady gminy członkiem Zgromadzenia do czasu wyboru na jego miejsce innej osoby. Na sesji w dniu [...]. Rada Miejska W. obecnej kadencji podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyznaczenia nowych dodatkowych przedstawicieli Miasta W. do Z. W. Z. W. i K., w tym – ponownie – S. E. Organ nadzoru powołał w związku z tym § 21 ust. 3 Statutu Z.u, zgodnie z którym członkostwo w Zarządzie Związku ustaje m.in. wskutek utraty członkostwa w Zgromadzeniu, z wyłączeniem osób, o których mowa w ust. 2 pkt 2. Wojewoda wywodził, że członkostwo S. E. w Zgromadzeniu Związku ustało dnia [...] tzn. w dniu wyznaczenia przez Radę Miejską W. nowych dodatkowych przedstawicieli do Zgromadzenia Z., a co za tym idzie – ustało także jego członkostwo w Zarządzie Z.. Według organu nadzoru, fakt ponownego wyboru S. E. (na nową kadencję) na dodatkowego przedstawiciela Miasta W. nie ma znaczenia. W świetle § 11 ust. 4 Statutu Z. nie miała bowiem miejsca ani kontynuacja członkostwa w Zgromadzeniu, ani członkostwa w Zarządzie Z. Skoro więc Zgromadzenie, na posiedzeniu w dniu [...]., podjęło uchwałę Nr [...] o wyborze S. E. na Przewodniczącego Zarządu Z., to został on powołany na to stanowisko z tym dniem, a nie – jak postanowiono w uchwale o powołaniu – z dniem [...]. W konsekwencji, również wynagrodzenie ustalone w uchwale [...] podjętej w tym samym dniu powinno faktycznie przysługiwać od dnia [...]., a nie wcześniej (od [...]jak to określono w zaskarżonej uchwale. W. Z. W. i Ka. zaskarżył rozstrzygnięcie nadzorcze do Sądu podnosząc, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia – w istotny sposób – § 21 ust. 3 pkt 2 Statutu W. Z. W. i K. przez § 1 uchwały, we fragmencie: "z dniem [...]", wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego jako niezgodnego z prawem. W uzasadnieniu skargi powołano się na art. 67 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że statut związku międzygminnego winien zawierać postanowienia dotyczące struktury, zakresu i trybu działania organów (zgromadzenia i zarządu) związku, nazwy i siedziby związku, czasu jego trwania, zasad korzystania z obiektów i urządzeń związku i zasad likwidacji związku. Zgodnie z § 21 ust. 1 i 2 Statutu Z., Zarząd Z. składa się z 7 osób wybranych spośród członków Zgromadzenia, z tym, że dopuszczalny jest wybór 2 członków Zarządu spoza członków Zgromadzenia. W § 21 ust. 3 Statutu określono przesłanki ustania członkostwa w Zarządzie Z. a to: wskutek odwołania przez Zgromadzenie, utraty członkostwa w Zgromadzeniu i wystąpienia ze Związku Gminy, której przedstawicielem był członek Zarządu. Skarżący podkreślił, że gminy, uchwalając Statut Z., miały na celu zapewnienie sprawnego i niezakłóconego funkcjonowania Z. i jego organów przez cały czas trwania Z., także w okresach między kadencjami organów gmin – członków Z., od zakończenia kadencji do wyborów nowych rad gmin. S. E. był radnym Rady Miejskiej W. poprzedniej kadencji, wyznaczonym przez tę Radę na dodatkowego przedstawiciela Miasta W. w Zgromadzeniu Z.. Na sesji w dniu [...] Rada Miejska W. wybrała go uchwałą Nr [...] ponownie na dodatkowego przedstawiciela Miasta W. w Z. W. Z. W. i K. Statut Z. w § 11 ust. 4 stanowi, że po upływie kadencji rad gmin poszczególni ich przedstawiciele pozostają członkami Zgromadzenia do czasu wyboru na ich miejsce innych osób. Zatem poprzez ponowny wybór S. E. zachował ciągłość pełnienia funkcji członka Zgromadzenia Związku. Na jego miejsce nie została bowiem wybrana inna osoba, o której mowa w ostatnio powołanym przepisie Statutu. W podobnej sytuacji są pozostali członkowie Zgromadzenia Z. – wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast i przedstawiciele gmin. W odróżnieniu od organów gmin, Z. i Z. W. o Z. W. i K. nie są bowiem organami kadencyjnymi, gdyż ani przepisy ustawy o samorządzie gminnym, ani przepisy Statutu nie ustanawiają kadencyjności organów Związku. Z kolei § 11 ust. 4 Statutu stanowi wyraźnie o członkostwie w Z. do czasu wyboru innej osoby w miejsce członka Zgromadzenia, a § 23 ust. 3 Statutu nie wiąże utraty członkostwa w Zgromadzeniu z upływem kadencji. Także § 21 ust. 3 Statutu, wskazując przesłanki utraty członkostwa w Zarządzie, nie wiąże tej utraty z upływem kadencji. Przepisy te zapewniają zatem ciągłość funkcjonowania organów Związku. Zgodnie z art. 70 ustawy o samorządzie gminnym i z § 11 ust. 1, 2 i 3 Statutu Z., w skład Zgromadzenia Z., obok wójtów, burmistrzów, prezydentów miast lub innych osób wyznaczonych przez rady gmin, wchodzą dodatkowi przedstawiciele Miasta W. i Gminy M. wybrani przez rady tych gmin. Zdaniem strony skarżącej, po upływie kadencji rad gmin członkostwo przedstawicieli gmin w Zgromadzeniu Związku trwa do czasu wyboru w ich miejsce innych przedstawicieli. Biorąc to pod uwagę i mając na względzie to, że ustawodawca pozostawił Zgromadzeniu Z. swobodę ustalenia w Statucie zasad i trybu funkcjonowania organów Związku, zarzut naruszenia § 21 ust. 3 należy uznać – w obowiązującym stanie prawnym – za nieuzasadniony. Wobec ciągłości pełnienia funkcji nie było bowiem przeszkód do wyboru – w dniu [...]. – S. E. na Przewodniczącego Zarządu Z. z dniem [...] i podjęcia w tym samym dniu uchwały przyznającej mu wynagrodzenie z datą wsteczną, tzn. także od dnia [...] W odpowiedzi organ nadzoru podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje przy tym również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej także dalej w skrócie "p.p.s.a.", w związku z art. 98 ust 1-3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, tekst jednolity – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., przywoływanej również w dalszych wywodach – skrótowo – jako "u.s.g." lub "ustawa samorządowa"). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawa samorządowa nie wprowadzają innych kryteriów oceny przez sąd administracyjny zaskarżonych aktów niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że przesłanką stwierdzenia nieważności aktów organów jednostek samorządu terytorialnego oraz organów związków takich jednostek powinno być każde istotne naruszenie prawa. Takie akty są natomiast zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej i z ustawami. W myśl art. 99 ust 1a u.s.g., przepisy o nadzorze na gminami stosuje się odpowiednio do związków i porozumień międzygminnych. Wynika z tego, że podstawy nieważności aktu organu związku komunalnego określa art. 91 ust. 1 tej samej ustawy. Przepis ten, stosowany odpowiednio, przesądza o tym, że uchwała organu związku komunalnego sprzeczna z prawem jest nieważna. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów związku miedzygminnego: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały organu związku może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ związku podejmujący uchwałę przepisów o właściwości, podjęcie uchwały bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W badanej uchwale występują wady i uchybienia stwierdzone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organ nadzoru podjął rozstrzygnięcie zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z zachowaniem powyższego ustawowego terminu. W rozpoznawanej sprawie, ocenie Sądu podlegało to, czy organ nadzoru prawidłowo zakwestionował legalność § 1 uchwały Nr [...] Z. W. Z. W. i Ka. z dnia [...] w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu W. Z. W. i K. we fragmencie: "z dniem [...]". Wojewoda dopatrzył się w tym zakresie istotnego naruszenia § 21 ust. 3 pkt 2 Statutu W. Z. W. i K. Należało zatem zbadać, czy w świetle obowiązującego prawa istniała podstawa do podjęcia zakwestionowanego fragmentu § 1 uchwały. Wykonywanie przez organy związków komunalnych powierzonych im zadań następuje na podstawie i w granicach prawa, gdyż należą one do kręgu organów władzy publicznej, o których mowa w art. 7 Konstytucji. Podejmowanie przez nie aktów prawnych, służących realizacji zadań związków, następuje na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, przepisów innych ustaw i w ich granicach oraz na podstawie nom statutowych, wiążących także organ, który je ustanowił. Normy statutowe określają – w granicach ustaw – ustrój wewnętrzny związków komunalnych (art. 169 ust. 4 Konstytucji). W rozpoznawanej sprawie dotyczy to Zgromadzenia Z., organu uchwalającego Statut Z., który – podejmując § 1 uchwały – opierał się na normach uchwalonego przez siebie Statutu. W niniejszej sprawie niesporne między stronami jest istnienie statutowej podstawy prawnej do podjęcia kwestionowanej uchwały Zgromadzenia Z. (wynagrodzenie Przewodniczącego Zarządu należy do kompetencji Zgromadzenia Z. – § 18 pkt 12 Statutu). Sporny jest natomiast fragment zapisu przyjętego w § 1 tej uchwały. Według organu nadzoru brak jest normatywnych podstaw do przyjęcia konstrukcji kontynuacji mandatu przewodniczącego Zarządu Z., a normy statutowe nie pozwalają na ustalenie z datą wsteczną początkowego terminu obowiązywania § 1 uchwały. Skarżący przyjmuje natomiast, że taka możliwość istniała w świetle obowiązującego statutu Z.. Należało zatem zbadać regulację, powoływaną jako podstawa prawna zapisu zakwestionowanego przez organ nadzoru. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 2 Statutu, Zgromadzenie tworzy m.in. 6 dodatkowych przedstawicieli Miasta W.. Wybiera ich Rada Miejska, przy czym – stosownie do § 11 ust. 4 Statutu – po upływie kadencji rad gmin poszczególni ich przedstawiciele pozostają członkami Zgromadzenia do czasu wyboru na ich miejsce innych osób. Uwzględniając taką regulację, można jedynie w części podzielić zapatrywanie strony skarżącej, która twierdzi, że członkostwo w Zgromadzeniu Z. nie ma charakteru kadencyjnego. Ściślej rzecz ujmując należałoby bowiem stwierdzić, że w świetle przytoczonych regulacji statutowych członkostwo w Zgromadzeniu Z. nie jest uzależnione od kadencyjności Rad Gmin – członków Z., skoro członkowie Zgromadzenia pozostają nimi mimo upływu kadencji Rad, ale wyłącznie do czasu wyboru na ich miejsce innych osób. Taka sytuacja miała właśnie miejsce w odniesieniu do badanego stanu faktycznego. Na sesji w dniu [...]. Rada Miejska W. podjęła mianowicie uchwałę Nr [...], powołującą nowy skład dodatkowych przedstawicieli Miasta W. w Zgromadzeniu W. Z. W. i K.. Uchwała ta wywołała dwojakiego rodzaju skutki prawne, określone w cytowanym przepisie § 11 ust. 4 Statutu. Po pierwsze, wygasły mandaty dotychczasowych przedstawicieli Miasta W. w Z. Z.. Po drugie, powstały mandaty nowych przedstawicieli Miasta W. w Zgromadzeniu Z., ustanowione przez Radę Miejską W. nowej kadencji. Reguła ta dotyczy wszystkich członków Zgromadzenia Z. wybranych w dniu [...]. przez Radę Miejską poprzedniej kadencji, także wybranych ponownie przez Radę Miejską nowej kadencji. Z drugiej strony, według § 21 ust. 3 pkt 2 Statutu, członkostwo w Zarządzie ustaje wskutek utraty członkostwa w Zgromadzeniu. Sprawia to, że na podstawie uchwały z dnia [...] wygasły także mandaty członków Zarządu Z., będących dotychczasowymi delegatami Miasta W. w Zgromadzeniu Z.. Mandaty te zostały na nowo obsadzone między innymi na podstawie uchwały Nr [...] Z. W. Z. W.i K. z dnia [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Zarządu W. Z. W. i K., podjętej na podstawie § 21 ust. 1 Statutu. Przepis ten przewiduje, że Zarząd składa się z 7 członków powoływanych przez Zgromadzenie w oddzielnych tajnych głosowaniach. Godzi się w związku z tym podkreślić, że Wojewoda, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...., Nr [...] stwierdził także nieważność § 1 uchwały Nr [...], we fragmencie "z dniem [...]", a Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Z. na to rozstrzygnięcie nadzorcze wyrokiem z dnia 11 września 2007 r. (III SA/Wr 273/07). Uchwała Zgromadzenia Z., podjęta na podstawie § 21 ust. 1 Statutu, ma charakter konstytutywny, jako forma dokonania obsady personalnej stanowiska Przewodniczącego Zarządu Z.. Wynika to z treści wstępu do uchwały oraz z jej § 1, według którego Zgromadzenie Z. postanowiło w dniu [...] wybrać S. E. na stanowisko Przewodniczącego Zarządu. Także z tego względu, uchwała ta, jako akt o charakterze konstytutywnym, nie może mieć mocy wstecznej. Prowadzi to do konkluzji, że z obowiązującej regulacji statutowej, wiążącej Zgromadzenie Z., nie da się wyprowadzić zasady kontynuacji mandatu Przewodniczącego Zarządu Z., która leży u podstaw skargi. Przyjęcie przez stronę skarżącą – w zakwestionowanym przez organ nadzoru fragmencie § 1 uchwały – zasady kontynuacji nie znajduje podstawy w analizowanych przepisach Statutu Z. i stanowi istotne naruszenie prawa. Brak jest także innych podstaw do przyjęcia mocy wstecznej obowiązywania kwestionowanej uchwały Zgromadzenia Z.. W konsekwencji należało też przyjąć brak podstaw normatywnych do przyznania Przewodniczącemu Zarządu wynagrodzenia z mocą wsteczną, jak to ustalono w uchwale z dnia [...]., Nr [...] Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 151 p.p.s.a., orzeczono zatem, jak w sentencji wyroku.