III SA/Wr 274/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędzia WSA Anetta Chołuj, Barbara Ciołek (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi "A"sp. z o.o. (dalej: strona, skarżąca, spółka) jest decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. (dalej: DO ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. (dalej: KB ARiMR, organ I instancji) z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...]maja 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek spółki o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012, w którym zadeklarowano realizację następujących pakietów i wariantów: - 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000 w wariancie 4.6 Półnaturalne łąki i wilgotne i 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków; - 1 Zrównoważony sposób gospodarowania w wariancie 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania; - 8 Ochrona gleb i wód w wariancie 8.2.1. Międzyplon ozimy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. przyznano spółce płatność rolnośrodowiskową w wysokości [...] zł, podkreślając, że strona zobowiązała się między innymi do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Następnie w latach 2013, 2014 i 2015 na wniosek strony także przyznano jej płatność rolnośrodowiskową. Po wpłynięciu wniosku kontynuacyjnego dotyczącego płatności na rok 2016 i w rezultacie kolejnych postępowań odwoławczych oraz po wznowieniu postepowania - w dniu [...] września 2019 r. organ wydał decyzję, którą uchylił dotychczasowe rozstrzygnięcie w przedmiocie płatności za 2016 r. I przyznał spółce płatność w wysokości [...]zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że powodem zmniejszenia płatności była konieczność zweryfikowania powierzchni deklarowanej przez rolnika z powierzchnią kwalifikującą się do płatności oraz niedotrzymanie wymogów obowiązujących przy realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez stronę. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] września 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2012-2015. W dniu [...] listopada 2017 r. organ I instancji wydał decyzję, w której ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. Decyzja ta została uchylona i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania z uwagi na niedochowanie obowiązujących zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. organ I instancji ponownie ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu wskazał organ, że na kwotę do zwrotu składają się kwoty ustalone za poszczególne lata pobierania płatności rolnośrodowiskowej, uwzględniające stwierdzone w 2016 r. nieprawidłowości. w przestrzeganiu prawidłowego doboru i następstwa roślin oraz zmniejszenie powierzchni, na której realizowane jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe. Wskazał organ, że strona w 2012 r. podjęła zobowiązanie rolnośrodowiskowe m.in. w ramach wariantu 1.1. Zrównoważony sposób gospodarowania na powierzchni 183,06 ha. Podczas kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności za rok 2016 organ I instancji stwierdził, że rolnik zmniejszył powierzchnię gruntów, powierzchnia stwierdzona w ostatnim roku zobowiązania wynosiła 175,27 ha. Ponadto spółka nie dochowała na części powierzchni wymogu określonego w załączniku nr 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), zgodnie, z którym rolnik realizujący zobowiązanie w ramach pakietu 1 Rolnictwo zrównoważone zobligowany jest do przestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin uprawianych w plonie głównym przy zastosowaniu co najmniej trzech gatunków roślin, każdego z innej grupy roślin, z wyłączeniem roślin wieloletnich. W sprawie spółka w czasie trwania 5 letniego zobowiązania uprawiała tylko dwa gatunki roślin zaliczane tylko do dwóch grup roślin. Łączna powierzchnia działek, na których rolnik nie przestrzegał wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin wynosił 19,38 ha. Organ I instancji podał, że podstawą prawną ustalenia stronie kwoty nienależnie pobranych płatności jest m.in. § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Powołał także organ przepis art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48). Omówił również organ brak podstaw do odstąpienia od ustalenia nienależnie pobranych płatności. Organ szczegółowo przedstawił wyliczenia zmniejszenia płatności w ramach działek rolnych, na których stwierdzono nieprawidłowości w rozbiciu na poszczególne lata. W odwołaniu od ww. decyzji strona zarzuciła brak należytego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co narusza m.in. art. 11 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, że w wyniku kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które skutkowały najpierw zmniejszeniem płatności za 2016 r. a następnie obowiązkiem ich zwrotu za lata poprzednie. Podkreślił, że na mocy ostatecznej decyzji Kierownika BP ARiMR płatność rolnośrodowiskowa na rok 2016 została odpowiednio zmniejszona. Przyznał jednocześnie organ II instancji, że zarzuty odwołania dotyczące niewystarczającego wyjaśnienia podstawy prawnej w decyzji KB ARiMR są słuszne, jednak nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji, ponieważ mimo powołania przepisów nieobowiązujących w stanie prawnym sprawy oraz niemających w sprawie zastosowania, organ I instancji powołał także przepisy właściwe. Tym samym wskazana wada decyzji jest możliwa do sanowania przez organ II instancji. Dalej powołał organ odwoławczy treść § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego oraz § 38 ust. 3 pkt 2 tego rozporządzenia. Odnośnie naruszenia związanego z niedochowaniem wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin wyjaśnił, że ww. przepis stanowił podstawę do zmniejszenia płatności za 2016 r., a skoro wymóg prawidłowego następstwa roślin odnosi się do całego okresu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, to organ I instancji zasadnie ustalił wysokość kwot podlegających zwrotowi za lata 2012 -2015 w sposób analogiczny do wyliczenia zmniejszenia płatności dla roku 2016 na podstawie § 38 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, czyli określając procentową wielkość odpowiadającą stosunkowi powierzchni gruntów, na których rolnik nie dochował wymogów do powierzchni wszystkich gruntów, na których powinny być przestrzegane te wymogi. Odnośnie stwierdzonego zmniejszenia powierzchni gruntu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania, organ odwoławczy jako zasadne ocenił stanowisko organu I instancji o zastosowaniu w sprawie § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W skardze do Sądu, strona wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ust. 1 i ust. 2 przez zakwalifikowanie tych samych nieprawidłowości, w tym samym wariancie zobowiązania z dwóch różnych punktów; 2) § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przez jego niezrozumienie i ewidentnie mylne odczytanie jego treści, jako rzekomo odnoszącej się do okoliczności, jakie były przedmiotem sporu w sprawie i w konsekwencji poprzez bezpodstawne zastosowanie tej normy jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia okoliczności przewidzianych w innej normie prawa materialnego (§ 38); 3) § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w zw. Z § 2 rozporządzenia z dnia 12 marca 2014 r. Zmieniającego rozporządzenie z 2013 r. Poprzez zastosowanie przepisów w brzmieniu obowiązującym przed 15 marca 2014 r., w sytuacji kiedy nie było odstaw do ich zastosowania; - naruszenie przepisów postępowania: - art. 7, art. 8, art. 11 k.p.a. w zw. Z art. 107 § 3 k.p.a. z uwago na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych, w szczególności nie odniesienie się do zignorowania przez organ I instancji wskazań organu odwoławczego przy wydawaniu decyzji, zasadności zastosowania do tego samego stanu faktycznego różnych przepisów prawa materialnego oraz przepisów intertemporalnych. W uzasadnieniu skargi strona wskazywała na ponowne powielenie przez organ II instancji błędów popełnionych przez organ I instancji odnośnie zastosowania przepisów § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bez uwzględnienia charakteru zobowiązania rolnośrodowiskowego, które jest zobowiązaniem wieloletnim. Wskazywała również strona na brak wyjaśnienia przyczyn i podstaw zastosowania przepisów w brzmieniu powoływanym przez organ. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję według wskazanych powyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzająca ją decyzja Kierownika BP ARiMR naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy przepisu art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a., co obligowało do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy zaistniały podstawy i spełnione zostały przesłanki do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu rolnośrodowiskowego realizowanego przez stronę w latach 2012-2015. Organy obu instancji uznały, że stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości (niedochowanie wymogu prawidłowego doboru i następstwa roślin oraz zmniejszenie powierzchni gruntu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w wariancie 1.1 zrównoważony sposób gospodarowania), które skutkowały zmniejszeniem płatności za 2016 r. skutkowały koniecznością orzeczenia o kwocie zwrotu za lata poprzednie (2012-2015). Zdaniem organów obu instancji zarówno dochowanie wymogu prawidłowego następstwa roślin jak i powierzchni gruntów odnosi się do całego okresu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego. Uchybienie tym wymogom winno zatem skutkować ustaleniem kwot podlegających zwrotowi za lata 2012 -2015. Według organu II instancji względem uchybienia, co do powierzchni zastosowanie winien mieć § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a w pozostałym zakresie § 39 ust. 1 z jednoczesnym wyliczeniem kwot zwrotu w sposób analogiczny jak w stosunku do wyliczenia płatności za 2016 r. na podstawie § 38 ust. 3 pkt 2 ww. rozporządzenia. Strona stoi natomiast na stanowisku, że organy nie wskazały prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie wyjaśniły zasadności zastosowania przepisów do stanu faktycznego sprawy, co skutkuje zarówno naruszeniem prawa materialnego, jak i procesowego, w tym stanowi o braku prawidłowego uzasadnienia decyzji. W ocenie Sądu jako w pełni uzasadnione należy ocenić zarzuty skargi dotyczące braku prawidłowego uzasadnienia decyzji w zakresie wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej uzasadnienia, czym naruszono art. 107 § 1 pkt 4 i 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia. Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia, kierunek rozważań prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji organu, która jest przede wszystkim skierowana do strony, niezbędne jest podanie konkretnych przepisów i wskazanie sposobu ich zastosowania. Rolą organu jest bowiem dokonanie jednoznacznej oceny danego stanu faktycznego z punktu widzenia konkretnych mających w sprawie zastosowanie przepisów i winno to mieć odzwierciedlenie w treści decyzji. W przeciwnym wypadku, dochodzi do sytuacji, kiedy strona nie ma wiedzy ani pewności, jakie ostatecznie organ zastosował przepisy. Taki stan jest niedopuszczalny, przede wszystkim utrudnia on stronie zrozumienie decyzji, jak również podjęcie ewentualnej obrony. Decyzje, w których nie została zawarta ocena prawna danej kwestii nie poddają się również kontroli Sądu. Nie jest bowiem rolą Sądu podejmowanie za organ decyzji, co do wyboru przepisów, jakie mają zastosowanie w sprawie i uzasadnienia ich wyboru. Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja z uwagi na charakter środków, których dotyczy objęta jest stosowaniem prawa Unii, zasadne jest odwołanie się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 8 maja 2019 r. w sprawie C-230/18 PI przeciwko Landespolizeidirektion Tirol, ECLI:EU:C:2019:383, w którym Trybunał podkreśla szczególne znaczenie uzasadnienia decyzji dla zachowania prawa strony do obrony: (78) Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że skuteczność kontroli sądowej gwarantowanej w art. 47 karty wymaga, by zainteresowany miał możliwość zapoznania się z powodami decyzji wydanej w stosunku do niego przez organ administracyjny, czy to poprzez lekturę samej decyzji, czy to poprzez poinformowanie go o tych powodach na jego żądanie, bez uszczerbku dla uprawnienia właściwego sądu do zażądania podania tych powodów od właściwego organu, co pozwoli zainteresowanemu na obronę swoich praw w najlepszych możliwych warunkach oraz na w podjęcie w sposób w pełni świadomy decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do właściwego sądu, a sądowi w pełni umożliwi dokonanie kontroli zgodności z prawem danej decyzji krajowej (wyroki: z dnia 4 czerwca 2013 r., ZZ, C-300/11, EU:C:2013:363, pkt 53; z dnia 16 maja 2017 r., Berlioz Investment Fund, C-682/15, EU:C:2017:373, pkt 84). (79) Ponadto prawo do bycia wysłuchanym w trakcie każdego postępowania, ustanowione w art. 47 i 48 karty i stanowiące integralną część prawa do obrony, będącego ogólną zasadą prawa Unii oznacza, że organ administracji zwraca należytą uwagę na przedstawione przez zainteresowanego stanowisko, oceniając starannie i w sposób bezstronny wszystkie istotne elementy danej sprawy i uzasadniając decyzję w szczegółowy sposób, a obowiązek uzasadnienia decyzji w wystarczająco szczegółowy i konkretny sposób, aby umożliwić zainteresowanemu zrozumienie powodów odmowy uwzględnienia jego wniosku, stanowi tym samym konsekwencję zasady przestrzegania prawa do obrony (zob. podobnie wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, pkt 43, 45, 48). (80) Obowiązek poszanowania prawa do obrony adresatów decyzji, które w znaczący sposób dotykają ich interesów, ciąży więc zasadniczo na organach administracyjnych państw członkowskich wówczas, gdy podejmują one decyzje wchodzące w zakres stosowania prawa Unii (wyrok z dnia 5 listopada 2014 r., Mukarubega, C-166/13, EU:C:2014:2336, pkt 50). Zaskarżona decyzja nie spełnia wskazywanych wyżej wymogów. W sprawie, zarówno w treści decyzji organu II, jak i I instancji powołanych zostało szereg przepisów, których znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie nie zostało w żaden sposób wyjaśnione. Wbrew stanowisku Dyrektora OR ARiMR, decyzja organu II instancji nie sanowała wadliwości uzasadnienia prawnego organu I instancji. Organ odwoławczy mimo dostrzeżenia ww. wad decyzji organu I instancji, w treści własnej decyzji (na str. 4-7 uzasadnienia decyzji) także zacytował bardzo wiele przepisów prawa bez dalszego wykazania zasadności ich zastosowania w sprawie oraz bez wyjaśnienia sposobu ich zastosowania. Na podstawie treści zaskarżonej decyzji trudno jest zwłaszcza ustalić i zrozumieć, które przepisy prawa unijnego i krajowego i w jakim brzmieniu, organ przy ustalaniu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2012-2015 zastosował i dlaczego. W zakresie regulacji unijnych organ w treści decyzji odwołuje się do dwóch rozporządzeń Komisji, tj.: - rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U.UE.L.2011.25.8); (str. 11, akapit 2, str. 12 akapit 3 uzasadnienia decyzji); - rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U.UE.L.2014.181.48)., (str. 6-7 uzasadnienia decyzji). Dla Sądu całkowicie niezrozumiałe pozostaje jednak, w jakim zakresie według organu ww. rozporządzenia mają jednoczesne zastosowanie w sprawie, skoro rozporządzenie nr 640/2014 uchyliło rozporządzenie nr 65/2011. Niejasne i sprzeczne w ocenie Sądu pozostają również argumenty organu odwołujące się do treści ww. rozporządzeń w kontekście powoływanych przez organ w decyzji przepisów prawa krajowego i ich zastosowania. Organ powołuje jako podstawę prawną decyzji § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w powiązaniu z § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Na str. 10 uzasadnienia decyzji organ wskazał, że w zakresie ustalenia kwot nienależnie pobranych z tytułu realizacji programu w latach 2012-2015 w związku z nieprawidłowościami dotyczącymi nieprzestrzegania prawidłowego doboru i następstwa roślin zastosowanie ma przepis § 39 ust. 1 rozporządzenia, a wyliczenie kwot następuje na zasadzie analogicznej do wyliczenia zmniejszenia płatności dla roku 2016 na podstawie § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia. Jednocześnie na str. 12 decyzji organ wskazuje, że rozporządzenie rolnośrodowiskowe ma w sprawie zastosowanie w brzmieniu obowiązującymi przed wejściem w życie zmiany rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U.2014.324). Dla Sądu przedstawiony w decyzji sposób zastosowania przepisów pozostaje niezrozumiały, niespójny i sprzeczny. Szczególną trudność, a wręcz niemożność, sprawia ustalenie w jakim ostatecznie brzmieniu organ stosuje przepisy. Organ odwołuje się do przepisów unijnych w brzmieniu dwóch rozporządzeń obowiązujących w różnym czasie (nr 65/2011, nr 640/2014), ale nie wyjaśnia, które z unijnych rozporządzeń łączy, z którymi przepisami krajowymi, w jakim brzmieniu i dlaczego. Bez wyjaśnienia - bo za takie trudno jest uznać zacytowanie przepisu - pozostaje także stwierdzenie organu w końcowej części decyzji, że przepisy krajowe - rozporządzenia rolnośrodowiskowego stosuje sprzed zmiany w 2014 r. Organ ograniczył się wyłącznie do zacytowania przepisu § 2 ww. rozporządzenia zmieniającego, mimo że ww. przepis zawiera dwa odrębne punkty. Bez wyjaśnienia pozostaje również koncepcja organu, że do ustalenia kwot zwrotu na podstawie § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego zastosowanie ma w sposób analogiczny przepis § 38 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, co dodatkowo w powiązaniu z odwołaniem się wcześniej do brzmienia art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014 jest całkowicie niezrozumiałe. Sąd w żaden sposób nie jest w stanie wywieść z treści decyzji, ani też zrozumieć, dlaczego w sprawie uzasadnione ma być zastosowanie analogii z przepisu dotyczącego sankcji stwierdzonych w danym roku i stosowanych w danym roku (§ 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego) dla ustalenia sankcji wieloletniej, a ponadto powiązać takie zastosowanie z art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014, który nakazuje stosowanie kryteriów oceny znaczenia nieprawidłowości takich jak dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność. Wskazane wady w zakresie podstawy prawnej decyzji i jej uzasadnienia uniemożliwiają Sądowi jej właściwą kontrolę. Na obecnym etapie, z uwagi na stwierdzone uchybienia decyzji skutkujące koniecznością ich uchylenia, Sąd ma możliwość jedynie ogólnego omówienia przepisów, które dotyczą kwestii związanych z ustalaniem kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Stwierdzone uchybienia czynią natomiast przedwczesnym odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Sąd nie może bowiem zastępować organu w wyborze przepisów, ich zastosowaniu w sprawie i uzasadnieniu dokonanego zastosowania. Wyjaśnić trzeba, że rozporządzenie nr 65/2011 zgodnie z jego art. 35 (z zastrzeżeniem art. 34) stosuje się od dnia 1 stycznia 2011 r. W art. 5 rozporządzenia nr 65/2011 uregulowana jest kwestia odzyskania nienależnych płatności. Art. 5 ust. 1 stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2. Wyjątki w tym zakresie przewidziane zostały jedynie w okolicznościach określonych w ust. 3. Natomiast uprawnienie dla państw członkowskich Unii Europejskiej do nakładania kar oraz pomniejszania płatności związanych z nieprawidłowym wykonywaniem zobowiązań rolnośrodowiskowych wynika z art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011. Przepis art. 18 ust. 1 określa materialnoprawne podstawy orzeczenia wskazując, w przypadku jakich uchybień pomoc jest zmniejszana lub w ogóle nie jest przyznawana. Regulacja ta wskazuje również, że w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych. Z kolei art. 18 ust. 2 w/w rozporządzenia ma charakter kompetencyjny, skierowany do państw członkowskich. Zgodnie z tym przepisem państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Rozmiar niezgodności zależy w szczególności od ciężaru skutków niezgodności, przy uwzględnieniu celów, którym miały służyć niespełnione kryteria. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. To, czy niezgodność jest trwała, zależy w szczególności od długości okresu, w którym występują jej skutki, lub od możliwości wyeliminowania tych skutków za pomocą racjonalnych środków. Z kolei w dniu 27 czerwca 2014 r. weszło w życie rozporządzenie delegowane Komisji (UE) nr 640/2014. Zgodnie z motywem 41 preambuły do rozporządzenia: Ze względu na przejrzystość i pewność prawa należy uchylić rozporządzenie (WE) nr 1122/2009. Należy również uchylić rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 8 . A jak stanowi motyw (42) Uwzględniając art. 119 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy lub wniosków o płatność dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r.. Jednocześnie jak wynika z artykułu 43 Uchylenie. Rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 tracą moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do: a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.; b) 46 wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005; oraz c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 47 . A artykuł 44 Wejście w życie i stosowanie, stanowi, że Niniejsze rozporządzenie wchodzi w życie siódmego dnia po jego opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Niniejsze rozporządzenie stosuje się do wniosków o przyznanie pomocy, wniosków o wsparcie lub wniosków o płatność dotyczących lat składania wniosków lub okresów premiowych rozpoczynających się od dnia 1 stycznia 2015 r. Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. W nowym rozporządzeniu dostrzeżono konieczność dalszej indywidualizacji oceny stwierdzonych nieprawidłowości przy realizacji programu, co wskazano w motywie 31 i nast. preambuły. W rozporządzeniu nr 640/2014 odpowiednikiem art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 jest art. 35, zgodnie z którym odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości, jeżeli nie spełniono kryteriów kwalifikowalności (ust. 1). Odmawia się wnioskowanego wsparcia bądź cofa się je w całości lub w części, jeżeli nie spełniono następujących zobowiązań lub innych obowiązków: a) zobowiązań ustanowionych w programie rozwoju obszarów wiejskich; lub b) w stosownych przypadkach, innych obowiązków dotyczących operacji, ustanowionych w przepisach Unii, w przepisach krajowych lub w programie rozwoju obszarów wiejskich, w szczególności w przepisach w zakresie zamówień publicznych, pomocy państwa oraz innych obowiązkowych normach i wymogach (ust. 2). Przy podejmowaniu decyzji o kwocie wsparcia podlegającego odmowie lub wycofaniu w wyniku nieprzestrzegania zobowiązań lub innych obowiązków, o których mowa w ust. 2, państwa członkowskie biorą pod uwagę dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność niezgodności dotyczącej warunków przyznania wsparcia określonych w ust. 2. Dotkliwość niezgodności zależy w szczególności od znaczenia jej konsekwencji, z uwzględnieniem celów, którym miały służyć niespełnione zobowiązania lub obowiązki. Zasięg niezgodności zależy w szczególności od skutków, jakie niezgodność wywiera na całość operacji. Trwałość zależy w szczególności od czasu trwania skutków lub możliwości likwidacji tych skutków przy użyciu racjonalnych środków. Powtarzalność zależy od tego, czy stwierdzono wcześniej podobne niezgodności, w ostatnich czterech latach lub w całym okresie programowania 2014-2020, w przypadku tego samego beneficjenta i takiego samego środka lub rodzaju operacji lub - w przypadku okresu programowania 2007-2013 - podobnego środka (ust.3). W przypadku zobowiązań lub płatności wieloletnich cofnięcia w oparciu o kryteria określone w ust. 3 stosuje się również do kwot już wypłaconych w latach poprzednich na daną operację (ust. 4). Jeżeli ogólna ocena w oparciu o kryteria określone w ust. 3 prowadzi do ustalenia poważnej niezgodności, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 5). Jeżeli ustalono, że beneficjent przedstawił fałszywe dowody w celu otrzymania wsparcia lub w wyniku zaniedbania nie dostarczył niezbędnych informacji, wsparcia odmawia się lub cofa się je w całości. Beneficjenta dodatkowo wyklucza się z takiego samego środka lub rodzaju operacji w roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodność, oraz w kolejnym roku kalendarzowym (ust. 6). Jeśli cofnięcia i kary administracyjne, o których mowa w ust. 1, 2, 4, 5 i 6, nie mogą być w całości odliczone w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, zgodnie z art. 28 rozporządzenia wykonawczego (UE) nr 908/2014 anuluje się saldo pozostałe do spłaty (ust. 7). Zauważyć trzeba, że powołane przepisy unijne nie stanowią jednak samoistnej podstawy do orzekania o zmniejszeniu płatności, czy też nakładania obowiązku zwrotu płatności wypłaconych w latach poprzednich w ramach programów wieloletnich, ponieważ to państwa członkowskie określają zakres sposób i metody pomniejszania płatności, czy też dochodzenia ich zwrotu w tej części, w której są uznawane za nienależne. W treści art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 (a obecnie art. 35 rozporządzenia nr 640/2014) brak jest co prawda wyrażonego wprost upoważnienia do wydania przez państwa członkowskie przepisów uzupełniających, jednakże uznać należy, że regulacja zawarta w art. 18 ust. 2 rozporządzenia nr 65/2011 stanowiąc, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności – zakłada "doprecyzowanie" w prawie krajowym tych podstaw. Należy mianowicie mieć na względzie, że powołane regulacje unijne nie dookreślają nie tylko właściwości organów krajowych i związanych z tym kwestii, ale i nie stanowią, jak ustalić "odnośną" kwotę nienależnej płatności do zwrotu celem odzyskiwania wsparcia. Na gruncie powyższych regulacji w orzecznictwie sądowym prezentowane jest jednolite stanowisko, że mimo braku w przepisach rozporządzenia unijnego wskazania wprost na potrzebę wydania przez państwo członkowskie przepisów wykonawczych – z aktu tego pośrednio wynika konieczność wydania przepisów krajowych, bez których nie ma możliwości zapewnienia stosowania i pełnej skuteczności rozporządzenia nr 65/2011 (odpowiednio rozporządzenia nr 640/2014). Przyjmuje się zatem, że przepis art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 (odpowiednio art. 35 rozporządzenia nr 640/2014) ma charakter kompetencyjny, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2017 r., II GSK 1281/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA, orzecznia.nsa.gov.pl). Podkreślić także trzeba, że wskazane w rozporządzeniach kryteria oceny znaczenia nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent realizujący program rolnośrodowiskowy (dotkliwość, zasięg, trwałość i powtarzalność) wymagają precyzyjnego stosowania. Przyjąć w tym zakresie należy, że wszelkie sankcje muszą być na tyle dookreślone, by wykluczyć możliwość zbyt szerokiej i dowolnej interpretacji warunków ich zastosowania. Z tego względu należy podkreślić, że regulacje art. 18 i 35 rozporządzenia nr 65/2011 i nr 640/2014 należy traktować jako przepisy ramowe, zawierające dyrektywy kierunkowe dla państw członkowskich, do których należy już uszczegółowienie i doprecyzowanie w jaki sposób należy wskazane tam zasady realizować w poszczególnych przypadkach powstania nieprawidłowości. Na gruncie prawa krajowego wyrazem realizacji regulacji unijnych są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2016 r., poz. 1387 ze zm.; dalej ustawa o wspieraniu), która w art. 1 pkt 2 wyraźnie stanowi, że określa warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy oraz pomocy technicznej w zakresie nieokreślonym w przepisach rozporządzenia nr 1698/2005 lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Obowiązek zwrotu pobranych nienależnie płatności wynika wprost z jej art. 28 ust. 1, według którego pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1 lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju szczegółowe warunki i tryb zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Zasady przyznawania pomocy z tytułu zobowiązania rolnośrodowiskowego, wymogi jakie musi spełnić rolnik przy realizacji takiego zobowiązania, a także sankcje, jakie są przewidziane przy powstaniu nieprawidłowości w realizacji w postaci zmniejszenia tychże płatności, czy też w końcu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007 – 2013. Kwestie związane ze zmniejszeniem i zwrotem płatności rolnośrodowiskowej ustawodawca krajowy uregulował w § 38 i § 39 (obecnie także w § 39a) rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przy czym, co szczególnie istotne i na co zwraca również uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych (por. także wyroki NSA: z 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1281/17, z 29 marca 2019 r., sygn. akt I GSK 3456/18) – w przepisach wyraźnie rozróżniono sankcje przewidziane za naruszenia stwierdzone w danym roku i stosowane w odniesieniu do tego roku (§ 38 ) i tzw. sankcje wieloletnie, związane z naruszeniem obowiązku wykonywania w niezmienionym kształcie zobowiązania rolnośrodowiskowego przez cały okres jego realizacji (§ 39). Powołane rozporządzenia unijne traktują o obydwu rodzajach sankcji (zmniejszenie i zwrot płatności) w jednym przepisie (odpowiednio art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 i art. 35 rozporządzenia nr 640/2014), przyjmując te same zasady oceny co do zmniejszenia jak i zwrotu płatności, co jednak nie może być równoznaczne z automatycznym przeniesieniem sposobu stosowania tych kryteriów w odniesieniu do sankcji za dany rok - do sankcji wieloletnich na gruncie uregulowań przyjętych w prawie krajowym. Tego typu rozwiązanie z oczywistych względów nie uwzględniałoby istoty treści kryteriów wskazanych w art. 18 rozporządzenia 65/2011 i art. 35 rozporządzenia 640/2014, gdyż nie pozwalałoby na uwzględnienie, że inny może być wpływ określonych rodzajów stwierdzonych nieprawidłowości na wykonanie zobowiązania w danym roku, niż w odniesieniu do pozostałych lat jego realizacji. W konsekwencji, ustawodawca krajowy celowo odmiennie uregulował przesłanki zmniejszenia płatności za dany rok i przesłanki zwrotu płatności za lata poprzednie. Wskazać przy tym należy, że z § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wprost wynika, że nie może być on stosowany przy ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności za lata poprzedzające rok stwierdzenia naruszenia. Ponadto analiza zawartych w tym przepisie regulacji prowadzi do wniosku, że nie nadają się one do określenia skutków nieprawidłowości dotyczących realizacji całego programu wieloletniego, a ich proste przeniesienie na lata poprzedzające rok stwierdzenia nieprawidłowości nie spełnia wskazanych w rozporządzeniu nr 65/2011 i rozporządzeniu nr 640/2014 kryteriów oceny, a wręcz może je wypaczać. Podstawą prawną w prawie krajowym dla dochodzenia zwrotu płatności za poprzednie lata (do czasu wejścia w życie § 39a rozporządzenia rolnośrodowiskowego) mógł być wyłącznie przepis § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przy czym przepis ten ulegał na przestrzeni lat zmianom. Ponadto przy stosowaniu § 39 niewątpliwie należy uwzględnić, że przepis ten stosunkowo wąsko określał przypadki, w których możliwe jest żądanie zwrotu pomocy wypłaconej w latach ubiegłych. Zasadniczo przepis nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku zwrotu płatności przyznanych w latach poprzednich z powodu naruszenia niektórych wymogów pakietowych stwierdzonych w danym roku. Płatność podlegała zwrotowi tylko w przypadku stwierdzenia nieprzestrzegania żadnych wymogów w ramach wariantu danego pakietu. W przypadku zatem stwierdzonych naruszeń niektórych wymogów pakietowych, tylko w przypadku niezrealizowania całego zobowiązania rolnośrodowiskowego możliwe było nałożenie na beneficjenta obowiązku zwrotu pobranych płatności. Potwierdzeniem tej tezy jest również nowelizacja rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Z dniem 29 czerwca 2018 r. na mocy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 czerwca 2018 r. (Dz.U. z 2018, poz.1261) dodany został przepis § 39 a, który wprost określa na jakich zasadach następuje zwrot wypłaconych już płatności w związku z uchybieniami pakietowymi, o których mowa w § 38. Regulacja ta ma jednak zastosowanie z mocy § 3 rozporządzenia zmieniającego, do postępowań w zakresie zwrotu płatności wszczętych po dniu 14 marca 2018 r. Działanie ustawodawcy, niewątpliwie o charakterze normatywnym, wskazuje, że dotąd, żądanie zwrotu płatności za naruszenia pakietowe w oparciu o przepis § 38 rozporządzenia rolnośrodowiskowego było bezpodstawne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie przeanalizować regulacje prawne dotyczące zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego i uwzględnić uwagi poczynione przez Sąd. Obowiązkiem organu będzie również jednoznaczne wskazanie w jakim brzemieniu i dlaczego mają zastosowanie dane przepisy unijne i krajowe. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. | | | |