III SA/Wr 28/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodnicząc Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 września 2009 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] nr [...]; II. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. decyzją z dnia [...] (nr [...]) - powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem") i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (zwanego dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] (nr [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u T. K. (dalej skarżąca) choroby zawodowej - astmy oskrzelowej (poz. 6 załącznika do rozporządzenia. W związku z podejrzeniem choroby zawodowej: astmy oskrzelowej (poz. 6 rozrządzenia), skarżąca była badana w A we W., Oddział w J.G., który dnia [...] wydał orzeczenie lekarskie (nr [...], znak [...]) o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia podano, że skarżąca została skierowana na badania testowe do K.A. we W. Wynik testów były niejednoznaczne i stanowisko K. nie było także jednoznaczne w sprawie choroby zawodowej. W związku z tym dnia [...] A. zwrócił się o konsultację do B w Ł. Po przeprowadzeniu niezbędnych badań B. wydał w dniu [...] kartę informacyjną leczenia klinicznego z diagnozą - brak podstaw do rozpoznania astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. W jej uzasadnieniu wskazano, że w organizmie badanej brak jest swoistych przeciwciał przeciwko jej potencjalnym alergenom. Dalej w uzasadnieniu A we W., Oddział w J. G. podniesiono, że prowokacyjna próba wziewna materiałem pochodzącym ze stanowiska pracy badanej dała wynik ujemny. Podczas hospitalizacji nie obserwowano u pacjentki cech nadreaktywności oskrzeli. W trybie odwoławczym skarżąca była badana w C w S., który dnia [...] wydał orzeczenie lekarskie (nr [...]) o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej. W uzasadnieniu podano: "(...) Jak wynika z analizy dostarczonej dokumentacji medycznej pacjentka w [...] była diagnozowana w O. A. we W., gdzie rozpoznano astmę oskrzelową, przewlekłe zapalenie błony śluzowej nosa i gardła oraz krtani. W trakcie obecnej obserwacji wykonano szereg badań czynnościowych układu oddechowego. Badanie spirometryczne i badanie oporów oskrzelowych wykonane w spoczynku nie wykazało odchyleń od stanu prawidłowego. Próba farmakodynamiczna z histaminą potwierdziła istnienie wysokiego stopnia nadwrażliwości spastycznej oskrzeli (PC20= 0,63 mg/ml) z dobrą odwracalnością po inhalacji leków betamimetycznych. Testy alergiczne dały dodatni odczyn z alergenami pyłków drzew (II). Natomiast ujemnie wypadły testy z alergenami zawodowymi tj. mąka pszenną i żytnią, z alergenami roztoczy pyłu zbożowego oraz z pozostałymi pozazawodowymi alergenami inhalacyjnymi oraz pokarmowymi. Test ekspozycyjny z alergenami mąki żytniej był ujemny, sprowokował wystąpienie reakcji nerwicowej. W trakcie testu pacjentka zgłosiła silną duszność i słabość. Obserwowano: hiperwentyłację, niepokój, płacz. Natomiast wskaźniki wentylometryczne pozostawały na poziomie wyjściowym, a nad płucami stwierdzono prawidłowy szmer pęcherzykowy. Również ekspozycyjny test przesiewania mąki pszennej wypadł ujemnie. Po ekspozycji na alergeny, zarówno mąki pszennej, jak i żytniej nie stwierdzono objawów reakcji alergicznej w obrębie błon śluzowych nosa, gardła i spojówek oczu. Niski jest poziom niespecyficznych immunoglobulin klasy IgE. W posiewie plwociny wyhodowano liczne kolonie patogennego szczepu bakteryjnego Moraxella catarrhalis. W trakcie hospitalizacji stwierdzono objawy ostrego bakteryjnego zapalenia oskrzeli, które ustąpiły po antybiotykoterapii Augmentinem i Unidoxem. Na podstawie RTG zatok rozpoznano przewlekłe zapalenie zatok obocznych nosa". W dalszej części uzasadniane podniesiono, że "Biorąc pod uwagę ujemne wyniki testów alergicznych zarówno skórnych, jak prowokacyjnych z alergenami zawodowymi brak jest podstaw do uznania zawodowego tła astmy oskrzelowej. Rozpoznana u pacjentki astma oskrzelowa ma najpewniej tło infekcyjne. Potwierdza to zmian wyniku próby farmakodynamicznej z histaminą świadcząca o wzroście stopnia nadwrażliwości spastycznej oskrzeli po ostrej infekcji bakteryjnej. Należy bowiem zauważyć, że w czasie obserwacji w B w Ł. w [...] roku (już po zakończeniu pracy zawodowej) nieswoista próba prowokacyjna z histaminą dała wynik ujemny, natomiast obecnie w naszym ośrodku potwierdzono wysokiego stopnia nadreaktywność bronchospastyczną w teście z histaminą. Tak więc do pojawienia się nadwrażliwości skurczowej oskrzeli doszło po zakończeniu pracy piekarza w trakcie infekcji bakteryjnej oskrzeli". Po przeprowadzeniu oceny narażenia zawodowego oraz na podstawie powyższych orzeczeń lekarskich Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. wydał w dniu [...] decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej - astmy oskrzelowej u skarżącej. Rozpatrując odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - zaskarżoną decyzją - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że do stwierdzenia choroby zawodowej przez Państwową Inspekcję Sanitarną muszą być spełnione jednocześnie, jak to wynika z definicji choroby zawodowej zawartej w § 2 ust. 1 i § 5 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, dwa warunki: choroba musi być rozpoznana przez upoważnioną do tego placówkę służby zdrowia i znajdować się w wykazie chorób zawodowych, choroba ta musi być wywołana czynnikami szkodliwymi znajdującymi się w środowisku pracy. W przypadku skarżącej kryteria te nie zostały spełnione. Dwie niezależne placówki diagnostyczno-orzecznicze uprawnione do orzekania w sprawach chorób zawodowych: A we W. Oddział w J. G. i C w S., oraz B w Ł. (opinia konsultacyjna) były zgodne co do faktu, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: astmy oskrzelowej. Jednostki te wykonały szereg badań diagnostycznych ukierunkowanych na wykrycie ewentualnych następstw zdrowotnych narażenia zawodowego na alergeny mąki, wykluczyły one jednak stwierdzenie choroby zawodowej, ich zdaniem, schorzenie na które cierpi skarżąca nie pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z warunkami pracy zawodowej. Zdaniem organu drugiej instancji, wyniki przeprowadzonych badań oraz konsultacje nie dały podstaw do rozpoznania u odwołującej choroby zawodowej. Ujemny wynik testów z potencjalnymi alergenami środowiska pracy skarżącej wyklucza zawodowe tło choroby. Współistniejące infekcje górnych dróg oddechowych, a w szczególności stwierdzona patogenna flora bakteryjna w plwocinie wskazuje na dominujący udział czynników infekcyjnych w powstaniu astmy oskrzelowej. W uzasadnieniu podniesiono, że Inspekcja Sanitarna nie kwestionuje narażenia zawodowego na kontakt z alergenami mąki żytniej i pszennej w środowisku pracy, ale fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny z wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na dany czynnik. Do stwierdzenia choroby zawodowej konieczne jest rozpoznanie choroby zawodowej, dokonane przez jednostkę właściwą do rozpoznania chorób zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skarżąca podniosła, że w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] W. K. zapisano, że ma astmę oskrzelową, za czym przemawia dodatki wynik próby prowokacyjnej z histaminą (po której wystąpił silny bronchospazm) a do jej rozwoju mogła przyczynić się praca w warunkach zapylenia i dużych wahań temperatury. Wskazała, że organ drugiej instancji błędnie opierał się jedynie na opiniach biegłych z zakresu alergologii. Nie wzięto pod uwagę, że skarżąca przez cały okres aktywności zawodowej (30 lat) pracowała na stanowiskach piekarniczych i była eksponowana na ponadnormatywne stężenia mąki oraz czynniki alergizujące drogi oddechowe, pochodzące z tego surowca. Zdaniem skarżącej, w jej sytuacji można powiedzieć z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. Tym samym, jej zdaniem, organy sanitarne naruszyły przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r., gdyż choroba na jaką cierpi - astma oskrzelowa - jest niewątpliwie w jej sytuacji chorobą zawodową. Opinie medyczne nie wskazały jednoznacznie, że wykryta astma oskrzelowa została nabyta poza miejscem pracy, natomiast jedna sugeruje, że astma oskrzelowa może być pochodzenia związanego z pracą zawodową. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca podniosła, że w przypadku pozytywnego ustalenia, że stwierdzona u pracownika choroba jest wymieniona w wykazie chorób zawodowych i, że praca była wykonywana w warunkach narażających na jej powstanie, istnieje domniemanie związku przyczynowego między chorobą zawodową, a tymi warunkami. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Podkreślono, że brak rozpoznania choroby zawodowej potwierdzono poprzez: 1) ujemne testy z alergenami zawodowymi tj. mąka pszenną i żytnią; 2) ujemny test ekspozycyjny przesiewania mąki pszennej; 3) brak zmian we wskaźnikach wentylomertycznych; 4) prawidłowy szmer pęcherzykowy; 5) niski poziom niespecyficznych immunoglobulin klasy IgE; 6) badanie spirometryczne - prawidłowe; 7) badanie oporów oskrzelowych, bez odchyleń od stanu prawidłowego. Natomiast za pozazawodowym tłem choroby zawodowej przemawiają: wyhodowane liczne kolonie patogennego szczepu bakteryjnego w posiewie plwociny; objawy ostrego bakteryjnego zapalenia oskrzeli; przewlekłe zapalenie zatok obocznych nosa. W odpowiedzi podniesiono, że Inspekcja Sanitarna nie kwestionuje narażenia zawodowego na kontakt z alergenami mąki żytniej i pszennej w środowisku pracy, ale fakt występowania czynników szkodliwych na stanowisku pracy nie jest równoznaczny wystąpieniem choroby zawodowej u pracownika narażonego na dany czynnik. Musi być również rozpoznanie choroby zawodowej, dokonane przez jednostkę właściwą do rozpoznania chorób zawodowych. Negatywne orzeczenia lekarskie wydane przez upoważnione palcówki diagnostyczno-orzecznicze w sprawach chorób zawodowych, posiądą cechy opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. W dodatkowym piśmie procesowym z dnia [...] skarżąca podniosła, ze opinie lekarskie w sprawie nie są jednoznaczne. Ponadto podniosła, że skoro występowało narażenie zawodowe na czynniki wywołujące astmę oskrzelowa, to powinno zostać uznane jej schorzenie za chorobę zawodową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach - są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., jak i wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Nastąpiło to 3 lipca 2009 r. Zaskarżona decyzja została wydana 14 listopada 2008 r. Wobec skorzystania przez TK z - przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP - możliwości określenia "innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego" niż wskazana w tymże przepisie data ogłoszenia orzeczenia TK, powstało istotne zagadnienie, jak w okresie odroczenia mają postępować sądy względem uznanych za niekonstytucyjne, lecz jeszcze niewyeliminowanych z systemu prawa przepisów. Ponieważ w orzeczeniu odraczającym utratę mocy obowiązującej kwestionowanego aktu normatywnego TK nie wskazał jednoznacznie czy w okresie odroczenia - zdyskwalifikowany konstytucyjnie, lecz niederogowany - akt może, czy też nie powinien być stosowany, przeto rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w sferze decyzji sądów, gdyż to one "powinny kierować się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania Konstytucji i z tą myślą ważyć okoliczności sprawy w jakiej mają orzekać" (K. Gonera, E. Łętowska, Odroczenie utraty mocy niekonstytucyjnej normy i wznowienie postępowania po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2008, Nr 6, s. 5-6; także Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07). Jeżeli już z chwilą ogłoszenia wyroku - poprzedzającą moment derogacji niekonstytucyjnych przepisów na skutek promulgacji wyroku - następuje uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania, to organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, powinny mieć na uwadze fakt, że chodzi o regulacje pozbawione domniemania konstytucyjności. W takiej sytuacji sądy rozpoznające konkretną sprawę nie są pozbawione możliwości oceny skutków - stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających w niej zastosowanie - wyroku TK, w zależności od tego, jakich przepisów (materialnoprawnych, procesowych, ustrojowych, międzyczasowych, derogacyjnych, zmienianych, zmieniających itd.) dotyczy orzeczenie TK, i przy uwzględnieniu, godnego efektywnej ochrony, celu w rozpoznawanej sprawie. Z przywołanego wcześniej wyroku TK wynika, że niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, lecz polegała także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzecznym ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Z tych też względów, nawet gdy TK postanowił o odroczeniu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego kolidującego z Konstytucją RP, przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany ani do zdarzeń, które dokonały się po ogłoszeniu wyroku TK, ani do sytuacji zaistniałych jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez TK. Odroczenie, o którym mowa, nie jest więc - na gruncie badanych przez TK przepisów - przeszkodą do uznania przez sąd, że przepis był sprzeczny z Konstytucją od chwili jego uchwalenia (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji), i z tej przyczyny sąd może odmówić zastosowania przepisu od dnia jego wejścia w życie (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji) także do stanów faktycznych sprzed orzeczenia TK (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06, niepubl.). Nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której na skutek wydania orzeczenia opartego na normie prawnej niezgodnej z Konstytucją, postępowanie - niemal natychmiast po jego zakończeniu - musiałoby zostać wznowione według określonej procedury stosownie do dyspozycji art. 190 ust. 4 Konstytucji. "Dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją, po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji" (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06, niepubl.). Takie postępowanie kolidowałoby z nakazem sprawiedliwego i rzetelnego rozpoznania sprawy oraz udzielenia należnej każdemu efektywnej ochrony prawnej (wyrok SN z dnia 5 czerwca 2007 r., I PK 6/07, niepubl.). Trafnie przy tym podkreślono, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, "nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Nie jest przecież tak, że do tego dnia jest on zgodny z Konstytucją, a od tego dnia staje się z nią niezgodny, mimo że Trybunał orzeka na podstawie aktualnego stanu prawnego." Istotne jest bowiem samo stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Odroczenie, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, ma natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosownej modyfikacji przepisu i doprowadzenie tym sposobem do zgodności z Konstytucją. W kontekście poczynionych wywodów, zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w zbiorze legalnych rozstrzygnięć skoro zostały wydane na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Według bowiem art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stosownie zaś do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U Nr 105, poz. 869), do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych pod rządami rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W konsekwencji uchylenie zaskarżonych decyzji umożliwi skarżącej rozpoznanie jej sprawy na podstawie unormowań dostosowanych do standardów przewidzianych w ustawie zasadniczej i "nowym" rozporządzeniu, albowiem wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony jest prawo strony do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej według legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.