III SA/Wr 28/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek (sprawozdawca), Magdalena Jankowska - Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Anna Kuczyńska – Szczytkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 14 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.J. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2023 r. nr 0201-IEW2.7113.27.2023.3 w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi P. J. (dalej: strona, skarżący) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ II instancji/ organ odwoławczy) z dnia 27 listopada 2023 r. nr 0201-IEW2.7113.2.2023.3 utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w Strzelinie (dalej: NUS, organ I instancji) z dnia 12 października 2023 r. nr 0218-SER.7113.2.2023 w przedmiocie oddalenia zarzutu nieistnienia obowiązku w zakresie opłaty dodatkowej. Z akt sprawy wynika, że pismem z 18 maja 2023 r., nr [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (DIAS w Łodzi) wezwał stronę do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł na podstawie art. 37ge ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2023 r. (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2483 ze zm., dalej: uapKFD, ustawa o autostradach). Wezwanie wystawione zostało w związku z naruszeniem obowiązku wniesienia opłaty za przejazd na płatnym odcinku autostrady [...] miejsce - węzeł [...] pojazdu o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej (DMC) poniżej 3,5 tony. 10 lipca 2023 r. NUS w Strzelinie wystawił tytuł wykonawczy nr [...] obejmujący opłatę dodatkową. 20 lipca 2023 r. skarżący złożył sprzeciw wobec nałożonej opłaty dodatkowej z prośbą o przywrócenie terminu. Wniósł o zwrot całej pobranej należności 666,58 zł, sprostowanie nienależnej egzekucji do Urzędu Skarbowego w Strzelinie, wystąpienie do Centrali Banku P. z informacją o nienależnej egzekucji. DIAS w Łodzi postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu, wskazując że instytucja przywrócenia terminu uregulowana w art. 58 i art. 59 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do terminów prawa procesowego, podczas gdy 14-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego. Ponadto organ wydał postanowienie z 7 sierpnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu, ponieważ z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia sprzeciwu merytoryczne rozpatrzenie sprawy nie było możliwe. 13 sierpnia 2023 r. skarżący zwrócił się z zarzutem w postępowaniu egzekucyjnym. Wyjaśnił, m.in. że przejazd został opłacony. Podniósł także, że nie otrzymał pisma z informacją o konieczności wniesienia opłaty dodatkowej. 3 września 2023 r. sprecyzował żądanie wskazując, że zarzutem w egzekucji jest nieistnienie obowiązku, podtrzymując również wcześniejsze swoje wnioski. 8 września 2023 r. DIAS w Łodzi – po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego - postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu. 12 października 2023 r. NUS w Strzelinie postanowieniem z nr 0218-SER.7113.2.2023 oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej, z uwagi na istnienie obowiązku. W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącego DIAS zaskarżonym postanowieniem z 27 listopada 2023 r. utrzymał w mocy postanowienie NUS. Wyjaśnił pojęcie "nieistnienia obowiązku" w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm., dalej: u.p.e.a.) i wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że DIAS w Łodzi 18 maja 2023 r. wydał wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nr [...] i poinformował w wezwaniu o zarejestrowanym 1 września 2022 r. o godzinie 17:02 przejeździe pojazdu o łącznej DMC poniżej 3,5 t o nr rej. [...] na płatnym odcinku autostrady [...], węzeł [...]. W wezwaniu wskazano kwotę należnej wpłaty w wysokości 500,00 zł i 14 dniowy termin do dokonania wpłaty od dnia doręczenia wezwania, nr rachunku bankowego do dokonania wpłaty oraz pouczono o konsekwencjach nieuiszczenia wpłaty. Wezwanie zostało skierowane na adres rejestracyjny K. [...],[...] K. widniejący w bazie danych organu. Wezwanie zostało uznane za doręczone 9 czerwca 2023 r. W terminie do uiszczenia opłaty (do 22 czerwca 2023 r.) strona nie zapłaciła. Skutkiem nieuiszczenia opłaty dodatkowej były kolejne czynności wierzyciela (10 lipca 2023 r.) - wystawienie tytułu wykonawczego (uznane za doręczone 28 lipca 2023 r.) oraz zawiadomienie o zagrożeniu ujawnieniem należności w RNP (uznane za doręczone 26 lipca 2023 r.). 12 lipca 2023 r. organ egzekucyjny zajął rachunek bankowy i 20 lipca 2023 r. wyegzekwował należności. Wskazał DIAS, że nie ma podstaw prawnych do wkraczania w kompetencję organu wystawiającego wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej, a w postępowaniu egzekucyjnym nie dokonuje się weryfikacji poprawności wystawionego wezwania do wniesienia opłaty jak również zobowiązanego do wykonania nałożonego obowiązku. Kompetencję w tym zakresie posiada DIAS w Łodzi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (WSA we Wrocławiu) strona zakwestionowała prawidłowość postanowienia DIAS. Wskazał skarżący, że dnia 1 września 2022 r. jechał autem o numerze rejestracyjnym [...] płatnym odcinkiem autostrady [...] tylko na odcinku Węzeł [...] - Węzeł [...] około godziny 17.00 i jechał jeden raz (opłata 1.10 zł). Argumentował skarżący, że w sprawie jest bardzo dużo rozbieżności, w systemie e-TOOL odcinek drogi jakim jechał jest zgodny, natomiast godzina jest niewłaściwa, nie zgadza się o całą godzinę, zamiast około 17.00 jest około 16.00. W tym czasie strona była jeszcze w pracy (posiada zaświadczenie od pracodawcy, że pracowała do godziny 16.30). Natomiast według zestawienia Ministerstwa Finansów Departamentu Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej nie zgadza się odcinek autostrady jakim jechał skarżący, nie jechał odcinkiem Węzeł [...] - Węzeł [...] tylko Węzeł [...] - Węzeł [...]. Wyjaśnił skarżący, że zwracał się do systemu e-TOOL z reklamacją, ale do dnia dzisiejszego nie dostał odpowiedzi. Urząd Skarbowy zarówno we Wrocławiu jak i w Strzelinie kierowały się jedynie na uchybionym terminie nie analizując bezpośredniej przyczyny zaistniałej sytuacji, która nie powinna w ogóle mieć miejsca. W odpowiedzi na skargę DIAS podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowo administracyjnego skarżący przedłożył kopię wyroku WSA w Łodzi z 21 marca 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 721/23, którym WSA uchylił postanowienie DIAS w Łodzi z 8 września 2023 r. i poprzedzające je postanowienie z 7 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wyjaśnił m.in., że termin na wniesienie sprzeciwu ma charakter procesowy, ponieważ określa granice czasowe dla dokonania konkretnej czynności procesowej. Za nieprawidłowe zatem uznał Sąd stanowisko DIAS w Łodzi, że termin ten jest terminem prawa materialnego i stosunek materialnoprawny w celu ponownego ukształtowania w tym zakresie praw i obowiązków nie mógł być nawiązany. WSA w Łodzi dostrzegł również, że w niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu, a DIAS w Łodzi postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu oraz postanowieniem z tej samej daty, tj. 7 sierpnia 2023 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu. Ponieważ oba postanowienia są z tej samej daty, to DIAS w Łodzi nie wyjaśnił, czy skarżący wniósł zażalenie od obu ww. postanowień. Wydał jedynie postanowienie utrzymujące w mocy postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu. WSA w Łodzi powzięło wreszcie wątpliwości, czy skarżącemu prawidłowo doręczono przesyłkę zawierającą wezwanie z 18 maja 2023 r. do uiszczenia opłaty dodatkowej i czy w konsekwencji uchybił 14-dniowemu terminowi do wniesienia sprzeciwu. Sąd dokonując analizy stanu sprawy stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia domniemania skuteczności doręczenia przesyłki w trybie art. 44 k.p.a. Przyjął więc, że bieg terminu do złożenia sprzeciwu nie rozpoczął się, a to oznacza, że wadliwie uznano, że zachodzą podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. WSA we Wrocławiu postanowieniem z dnia 23 października 2024 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Wskazał Sąd, że sprawa zawisła przed WSA w Łodzi dotyczy podstawy prawnej wszczęcia postępowania egzekucyjnego, które z kolei jest przedmiotem postępowania sądowo administracyjnego zawisłego przed WSA we Wrocławiu. Podstawowym motywem wydania wyroku kasacyjnego przez WSA w Łodzi było ustalenie, że nie ma podstaw do przyjęcia skuteczności doręczenia stronie skarżącej przesyłki z wezwaniem DIAS w Łodzi z 18 maja 2023 r., do wniesienia opłaty dodatkowej. A ta czynność stanowiła podstawę prawną (tytuł egzekucyjny) do prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Kwestia skuteczności doręczenia wezwania z 18 maja 2023 r. (czyli istnienia w obrocie prawnym tytułu egzekucyjnego) powiązana jest ze sformułowaną przez skarżącego podstawą wniesionego zarzutu, tj. nieistnienia obowiązku (por. art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Wyrokiem z dnia 14 listopada 2024 r. sygn. akt II GSK 1383/24 Naczelny Sad Administracyjnym (NSA) oddalił skargę kasacyjną organu na ww. wyrok WSA w Łodzi. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że wbrew stanowisku WSA w Łodzi stronie zostało skutecznie doręczone wezwanie do uiszczenia opłaty, natomiast za prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji odnośnie procesowego charakteru terminu do wniesienia sprzeciwu i tym samym organ powinien do końca przeprowadzić postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu i w dalszej kolejności podjąć czynności w przedmiocie złożonego sprzeciwu. WSA we Wrocławiu postanowieniem z dnia 10 stycznia 2025 r. podjął zawieszone postępowanie w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu jest zasadność oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącego nieistnienia obowiązku (art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia nie stwierdził naruszenia prawa. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie ma zapadły w sprawie wyrok NSA z dnia 14 listopada 2024 r. sygn.. akt II GSK 1383/24. NSA w wyroku przesądził, że w sprawie nie ma podstawy do zakwestionowania trybu doręczenia z art. 44 k.p.a. ze względu na adres na który została skierowania przesyłka – wezwanie do uiszczenia opłaty dodatkowej, tj. [...] K. [...]. Wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej prawidłowo wysłano skarżącemu na adres do doręczeń zarejestrowany w Centralnym Rejestrze Podmiotów – Krajowej Ewidencji Podatników (CRP KEP), ważny od 10 lutego 2014 r. do dnia 2 sierpnia 2023 r. Tym samym organ miał prawo uznać przesyłkę za skutecznie doręczoną skarżącemu w trybie zastępczym, na podstawie art. 44 k.p.a. Jednocześnie wskazał NSA, że uznanie prawidłowości doręczenia wezwania nie może skutkować uchyleniem wyroku WSA w Łodzi (uchylającego postanowienie DIAS w Łodzi). Jako prawidłowe ocenił bowiem NSA stanowisko WSA w Łodzi, że termin do wniesienia sprzeciwu ma charakter procesowy. W sprawie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu była spowodowana wadliwą oceną charakteru terminu do wniesienia sprzeciwu, co z kolei rzutowało na stanowisko organu, że z tego powodu termin do wniesienia sprzeciwu nie może zostać przywrócony. Jednocześnie, organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia terminu oraz postanowieniem z tej samej daty – odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniesionego sprzeciwu, skarżący wniósł zażalenie 10 sierpnia 2023 r., lecz mimo, że oba wymienione postanowienia były z tej samej daty – organ nie wyjaśnił, czy zażalenie zostało wniesione od obu ww. postanowień i wydał jedynie postanowienie (zaskarżone) z 8 września 2023 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie sprzeciwu. Wobec powyższego NSA zalecił, że organ winien do końca przeprowadzić postępowanie w sprawie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia sprzeciwu i dopiero w dalszej kolejności podjąć czynności w przedmiocie złożonego sprzeciwu. Odnosząc powyższe do stanu sprawy, tj. złożonego przez stronę zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym nieistnienia obowiązku, należy wskazać na mające zastosowanie przepisy ustawy o autostradach. Zgodnie z art. 37 ge ust. 7 ustawy o autostradach Wnoszącemu opłatę Szef KAS wystawia wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej, które zawiera: 1) imię i nazwisko albo nazwę wnoszącego opłatę, jego adres; 2) numer PESEL albo numer identyfikacji podatkowej (NIP) wnoszącego opłatę, o ile został nadany; 3) numer rejestracyjny pojazdu; 4) miejsce ujawnienia naruszenia obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, wraz ze wskazaniem jego daty i godziny; 5) wysokość opłaty; 6) pouczenie: a) o możliwości wniesienia niższej opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 9, b) o prawie do wniesienia sprzeciwu, c) że w przypadku nieuiszczenia wskazanej w wezwaniu opłaty w terminie, o którym mowa w ust. 8, będzie ono stanowiło podstawę do wydania tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479). 8. Opłatę dodatkową wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 7. A art. 37ge ust. 12 ustawy o autostradach stanowi, że Opłata dodatkowa wraz z odsetkami, o których mowa w ust. 10, podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei art. 37gf ust. 1 ustawy o autostradach przewiduje, że Wnoszący opłatę może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7. Wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej. A art. 37gf ust. 3 ustawy autostradach stanowi, że O uwzględnieniu sprzeciwu zawiadamia się wnoszącego opłatę. Wniesiona opłata dodatkowa podlega zwrotowi. Kwota zwrotu opłaty dodatkowej pomniejsza przychód Funduszu. Z powołanych przepisów wynika, że wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej, w przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie 14 dni od doręczenia wezwania stanowi podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Natomiast skorzystanie przez stronę z prawa do złożenia sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej. W sprawie DIAS w Łodzi dnia 18 maja 2023 r. wydał wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej nr [...]. W wezwaniu zawarto wymagane przepisami informacje, tj. o zarejestrowanym 1 września 2022 r. o godzinie 17:02 przejeździe pojazdu o łącznej DMC poniżej 3,5 t o nr rej. [...] na płatnym odcinku autostrady [...], węzeł [...]; dane osoby zobowiązanej do wniesienia opłaty (organ ustalił, że właścicielem pojazdu w dniu odnotowania naruszenia był skarżący); wskazano kwotę należnej wpłaty 500,00 zł; wskazano 14 dniowy termin do dokonania wpłaty od dnia doręczenia wezwania, nr rachunku bankowego do dokonania wpłaty oraz pouczenie o skutkach nieuiszczenia wpłaty. Wezwanie, co przesądził NSA w wyroku, zostało skutecznie doręczone stronie. Wezwanie z 18 maja 2023 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd w dniu 1 września 2022 r. zostało doręczone stronie w dniu 9 czerwca 2023 r., w trybie art. 44 k.p.a. Wezwanie wysłano na adres skarżącego (rejestracyjny) ważny od 10 lutego do 2 sierpnia 2023r., zgłoszony w urzędzie skarbowym, widniejący w Systemie Rejestracji Centralnej Krajowej Podatników (SeRCe), a na zwróconej do organu przesyłce, z powodu jej nieodebrania przez adresata (skarżącego) znajduje się kompletny opis zdarzeń związanych z doręczaniem wezwania oraz informację, gdzie można było przesyłkę podjąć. W terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania strona nie wniosła opłaty (do 22 czerwca 2023 r.), co skutkowało wystawieniem 10 lipca 2023 r. przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w Strzelinie tytułu wykonawczego nr [...] i następnie zajęciem rachunku bankowego i wyegzekwowaniem należności. Jak już wyżej wskazano w przypadku nieuiszczenia opłaty w terminie, podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego i prowadzenia egzekucji stanowi wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej. Prawidłowość doręczenia wezwania była poddana kontroli NSA, natomiast kwestia związana ze złożonym przez stronę sprzeciwem/wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia z uwagi na brzmienie art. 37gf ust. 1 zd. 2 ustawy o autostradach, tj. że wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej, nie skutkuje nieistnieniem obowiązku i niemożnością prowadzenia egzekucji. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że pojęcie nieistnienia obowiązku w rozumieniu 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza przede wszystkim sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład z mocy prawa albo nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie, bądź też, gdy obowiązek podlegający egzekucji wygasł w związku z zaistnieniem zdarzenia określonego w ustawie, lecz przed rozpatrzeniem zarzutów. Przyjmuje się, że podnosząc zarzut nieistnienia obowiązku zobowiązany powinien przedstawić dowody potwierdzające, że obowiązek nie istnieje, ponieważ nigdy nie powstał albo wprawdzie powstał, ale wygasł z powodu wykonania lub z innych przyczyn wynikających wprost z przepisów prawa takich jak przedawnienie lub wydanie aktu o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności decyzji o nałożeniu obowiązku (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2022 r., sygn. akt III FSK 1222/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Wystawione wezwanie do wniesienia opłaty stanowi rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 37ge ustawy o autostradach, które podlega wykonaniu w trybie przepisów u.p.e.a., a skorzystanie przez stronę ze środka zaskarżenia w postaci sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej. Z powyższych względów zarzuty skargi okazały się bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Skarga rozpoznana została przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do przepisu art. 119 pkt 3 p.p.s.a.