III SA/Wr 281/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Paulina Rosiak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. - powołując się na art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.), § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, zwanego dalej w skrócie "rozp. RM") i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie "k.p.a.") - utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] (Nr [...]; [...]) o braku podstaw do stwierdzenia u E. K. choroby zawodowej - przewlekłego zatrucia chemicznego pochodzenia zawodowego (poz. 1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozp. RM). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w przypadku E. K. żaden z warunków niezbędnych do stwierdzenia choroby zawodowej pod postacią przewlekłego zatrucia chemicznego pochodzenia zawodowego nie został spełniony. Skarżąca była badana w placówkach służby zdrowia uprawnionych do rozpoznawania choroby zawodowej, tj. D. Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy we W. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Obie jednostki medyczne zdrowia, orzekające w sprawach chorób zawodowych, były zgodne (orzeczenie D. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy we W. z dnia [...], Nr [...] oraz orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z dnia [...], Nr [...]) co do tego, że zmiany obserwowane u E. K. nie są skutkiem zatrucia związkami chemicznymi i należą do chorób samoistnych, które nie znajdują się w wykazie chorób zawodowych. Nie ma zatem podstaw do rozpoznania choroby zawodowej przewlekłego zatrucia chemicznego pochodzenia zawodowego, ujętej w poz. 1 wykazu, stanowiącego załącznik do rozp. RM. Charakter pracy strony na stanowisku specjalisty do spraw logistyki wiązał się z opracowywaniem logistyki transportu, wykonywaniem różnych prac biurowych i obsługą komputera w firmie A we W. w okresie od [...] do [...]. Sposób wykonywania pracy, ocena narażenia zawodowego z dnia [...], kontrole przeprowadzane przez pracownika Oddziału Higieny Pracy PSSE we W. w sąsiadujących zakładach pracy, tj. B i C przy ul. D. we W. (protokoły kontroli sanitarnej z dnia [...], Nr [...] i z dnia [...], Nr [...]) nie wykazały narażenia na czynniki chemiczne w środowisku sąsiadującym z miejscem pracy skarżącej. Ponadto, na wniosek E. K., trzykrotne kontrole w 2005 r. przeprowadziła także Państwowa Inspekcji Pracy, jednakże z zebranego materiału nie wynikało aby w środowisku pracy strony występowały warunki narażające pracowników na zatrucie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu E. K. wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając kwestionowanym orzeczeniom: nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, zwłaszcza poprzez pominięcie wniosków skarżącej, co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych; wydanie orzeczeń na postawie opinii lekarskich, które są ze sobą sprzeczne, gdyż wyliczając rozmaite schorzenia skarżącej i kwestionując możliwość ich powstania w trakcie skażenia chemicznego, nie precyzują w jakich innych okolicznościach te choroby mogły zaistnieć; naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób oględny, mało wnikliwy i przejrzysty, nie liczący się ze słusznym interesem strony, co godzi w podstawy procesowania administracyjnego w państwie praworządnym. W motywach skargi E. K. podniosła, że nie zgadza się ze stanowiskiem obu orzekających w sprawie organów i uważa, że zostały one obarczone poważnymi błędami proceduralnymi, wskazanymi w petitum skargi. Według skarżącej, organy nie wyczerpały w toku postępowania wszystkich, niezbędnych dla prawidłowego zbadania sprawy środków dowodowych. Zdaniem strony w sprawie należało przeprowadzić dodatkowe dowody, w tym z kontroli pomieszczeń, w których pracowała, oraz z opinii biegłego, gdyż - jak twierdzi skarżąca - sprawa wymaga oceny specjalisty. Skarga polemizuje także ze sposobem i zakresem wykonanych w jednostkach medycyny pracy badań i ekspertyz. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego [lit. b)], a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy [lit. c)]. Sąd rozpoznający sprawę w jej granicach nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Skarga E. K. nie może być uwzględniona, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła choroba zawodowa w rozumieniu obowiązującego prawa. Aktem prawnym, zawierającym normy obejmujące choroby zawodowe i ich postaci, jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach, wydane na podstawie upoważnienia ujętego w art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy. Tam też należy poszukiwać unormowań pozwalających określić jakiemu schorzeniu prawodawca przypisuje cechy choroby zawodowej. Do wspomnianych regulacji nawiązuje również art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. Nr 199, poz. 1673 ze zm.), stanowiąc, że za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w wykazie chorób zawodowych, o którym mowa w art. 237 § 1 pkt 2 Kodeksu pracy, jeżeli została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Jeżeli w słownikowym znaczeniu za chorobę uważa "proces patologiczny objawiający się zaburzeniem organizmu" (Słownik języka polskiego, pod red. prof. dra M. Szymczaka, t. I, Warszawa 1998, s. 273), czy też "stan osoby, której organizm funkcjonuje nieprawidłowo i która w związku z tym odczuwa dolegliwości fizyczne i psychiczne" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Bańko, t. 1, Warszawa 2007, s. 216), to opatrzenie tak rozumianego rzeczownika przymiotnikiem "zawodowa" ogranicza wspomniane tu stany osoby i zachodzące w jej organizmie negatywne procesy do "choroby pozostającej w związku z wykonywaną pracą, wywoływaną długotrwałym oddziaływaniem na organizm szkodliwych warunków pracy zawodowej" (Słownik języka polskiego, pod red. prof. dra M. Szymczaka, t. I, Warszawa 1998, s. 273), "występującej często wśród osób wykonujących jakiś zawód" (Słownik języka polskiego, pod red. M. Bańko, t. 6, Warszawa 2007, s. 392). Od tak pojmowanej choroby zawodowej nie odbiegają zasadniczo regulacje opisujące to zjawisko, jako zdarzenie prawne, z którym normy prawne łączą wielorakie skutki w zakresie prawa pracy. Wprawdzie żaden akt prawny nie zawiera pełnej, legalnej definicji choroby zawodowej, to jednakże na podstawie obowiązujących unormowań daje się zrekonstruować jej najistotniejsze cechy. Z § 2 ust. 1 rozp. RM wynika, że ze zjawiskiem choroby zawodowej na gruncie normatywnym mamy do czynienia wówczas, "jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy". Cechą normatywną schorzenia kwalifikowanego do kategorii chorób zawodowych jest więc istnienie związku przyczynowego między tzw. narażeniem zawodowym (obejmującym działanie czynników szkodliwych dla zdrowia związanych ze środowiskiem pracy lub ze sposobem wykonywania pracy) a ujawnionymi, negatywnymi dla organizmu skutkami w postaci zaburzeń organizmu, dolegliwości fizycznych i psychicznych, które w świetle aktualnej wiedzy medycznej są bezspornym lub wielce prawdopodobnym efektem wykonywania pracy na danym stanowisku, w warunkach szkodliwych dla człowieka. Do istnienia związku przyczynowego między wykonywanym przez pracownika zawodem a ujawnioną chorobą nawiązuje również § 2 ust. 2 rozp. RM, skoro w przepisie tym prawodawca wymaga, aby zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie nastąpiło u pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub po zakończeniu pracy w takim narażeniu, nie później jednak niż w okresie, który został określony w wykazie chorób zawodowych. Na konieczność wystąpienia zasygnalizowanej tu więzi przyczynowo-skutkowej wskazują także regulacje zawarte w § 2 ust. 3 rozp. RM, nakazując przy ocenie narażenia zawodowego uwzględniać zarówno czynniki chemiczne, fizyczne, biologiczne, uczulające występujące w środowisku pracy, surowcach, półproduktach, wyrobach gotowych, jak i sposób wykonywania pracy (określenie stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego). Zasygnalizowany tu związek odzwierciedla również treść art. 4 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Oprócz bowiem ujęcia danej choroby w wykazie chorób zawodowych, do uznania konkretnego schorzenia za mające charakter zawodowy nieodzowne staje się ustalenie, że zostało ono spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy lub sposobem wykonywania pracy. Wnioski wyprowadzone z obowiązujących przepisów znajdują także wsparcie w piśmiennictwie. Przyjmuje się bowiem, że "choroby zawodowe są schorzeniami pozostającymi w związku z pracą. Stanowią następstwo niekorzystnych dla zdrowia warunków, w jakich pracownik świadczy pracę. Choroby zawodowe są ściśle związane z uczestnictwem w procesie pracy" (U. Jackowiak, [w:] U. Jackowiak (red.), M. Piankowski, J. Stelina, W. Uziak, A. Wypych-Żywicka, M. Zieleniecki, Kodeks pracy z komentarzem, wyd. IV, Fundacja Gospodarcza 2004). Kwalifikują się tutaj "choroby ostre lub przewlekłe, powstające na skutek wykonywania pewnego zawodu, pracy lub z powodu warunków, w których się ona odbywa, zwłaszcza w związku ze stykaniem się w pracy z niektórymi szkodliwymi środkami" (tamże). Trzeba przy tym podkreślić, że spośród schorzeń, jakie pracownik mógł nabyć w związku z wykonywaną pracą, nie wszystkie można uznać za choroby zawodowe. Są nimi bowiem jedynie te choroby, które zostały wymienione w wykazie stanowiącym załącznik do rozp. RM. Odnosząc poczynione uwagi do stanu faktycznego ustalonego przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w rozpoznawanej sprawie należy zauważyć, że ewentualne schorzenia, na które wskazuje strona skarżąca (w szczególności zaś zatrucie środkami chemicznymi), nie są czynnikami chorobotwórczymi powiązanymi z pracą faktycznie wykonywaną przez skarżącą na dotychczasowych stanowiskach. Gdyby więc nawet wystąpiły podnoszone przez skarżącą dolegliwości w postaci zatrucia chemicznego, to nie można dopatrzeć się omówionego wcześniej związku przyczynowego między warunkami pracy skarżącej, jej stanowiskiem i sposobem wykonywania obowiązków pracowniczych a wskazywanym przez skarżącą zatruciem chemicznym. Z oceny narażenia zawodowego nie wynika bowiem, by wykonywanie obowiązków pracowniczych przez skarżącą na stanowisku specjalisty do spraw logistyki w A we W. wiązało się z koniecznością bezpośredniego kontaktu ze środkami chemicznymi o szkodliwym dla organizmu ludzkiego działaniu. Jeżeli zaś skarżąca uważa, że emisja zanieczyszczeń przez sąsiadujące z jej miejscem pracy przedsiębiorstwa (B i C przy ul. D. we W.) spowodowały u skarżącej zatrucie środkami chemicznymi, czy też przyczyniły się do pogorszenia stanu zdrowia, to w takiej sytuacji nie można mówić o chorobie zawodowej w podanym wcześniej znaczeniu, gdyż nie występuje tu związek przyczynowy między wykonywaną pracą na stanowisku specjalisty do spraw logistyki) a zaistniałym schorzeniem. W takiej sytuacji ewentualne naprawienie szkód wynikłych z emisji przez sąsiadujące z miejscem pracy skarżącej przedsiębiorstwa szkodliwych środków chemicznych do otoczenia, w którym znajdował się m. in. zakład pracy skarżącej, może by przedmiotem procesu cywilnego przeciwko sprawcom szkody, nie zaś postępowania prowadzonego w trybie przewidzianym do stwierdzania istnienia lub nieistnienia choroby zawodowej. Nie można bowiem ryzyka zanieczyszczania środowiska przez przedsiębiorców sąsiadujących z zakładem pracy skarżącej przerzucać na jej pracodawcę i czynić ze skutków takiego działania chorobę zawodową obciążającą podmiot zatrudniający, jeżeli w związku z wykonywaną pracą i zajmowanym stanowiskiem nie występowało bezpośrednie narażenie pracownika na uszkodzenie ciała lub wywołanie rozstroju zdrowia. Odmienne rozumowanie (jakie zdaje się prezentować także strona skarżąca) prowadziłoby do nieakceptowanych przez porządek prawny wniosków, gdyż np. zanieczyszczanie środowiska przez jedynego przedsiębiorcę i oddziaływanie emitowanych przez niego szkodliwych czynników także na pracowników zatrudnionych przez podmioty znajdujące się w sferze takiego oddziaływania pozwalałoby przyjąć wystąpienie u tych pracowników choroby zawodowej, mimo że świadczona przez nich praca nie była świadczona w warunkach narażenia zawodowego w rozumieniu § 2 pkt 1 rozp. RM. Niezależnie od nieistnienia w rozpoznawanej sprawie wymaganego przez prawo związku przyczynowego między wykonywaniem pracy w warunkach narażenia zawodowego a zaistniałym schorzeniem, należy zauważyć, że żadna z uprawnionych do orzekania w sprawach chorób zawodowych jednostek medycznych nie stwierdziła występowania u skarżącej objawów charakterystycznych dla przewlekłego zatrucia chemicznego pochodzenia zawodowego. Podkreślono przy tym, że rozpoznane u skarżącej schorzenia nie pozostają w związku przyczynowo-skutkowym z warunkami pracy osoby badanej. Co zaś się tyczy - zawartych w piśmie z dnia [...] (wpłynęło do Sądu w dniu [...]) - wniosków strony skarżącej o ujawnienie protokołów oraz wyników kontroli i zwrócenie się do Państwowej Inspekcji Pracy o ustalenie czy wszystkie akta z kontroli zostały przedłożone w sprawie, należy zauważyć, że przy rozpoznawaniu sprawy Sąd dysponował nadesłanymi przez Państwową Inspekcję Pracy protokołami kontroli przeprowadzonej w firmie D, B i C, które zostały uwzględnione przy ocenie legalności zaskarżonych decyzji, przeto niecelowe było ponowne wystąpienie do Państwowej Inspekcji Pracy. Skoro wszczęte skargą E. K. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. - należało skargę oddalić.