III SA/Wr 281/16

Wrocław, dnia 25 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w następującym składzie: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Borońska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Powiatu K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej zwrot dotacji postanawia: odrzucić skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr[...] , uchyliło decyzję Starosty K. z dnia [...] września 2015 r., nr [...] i przekazało organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, w przedmiocie nakazania K. P. i L. C., jako wspólnikom spółki cywilnej Centrum Nauki i Wypoczynku "[...]" P., C. w D. Z. - organowi prowadzącemu, zwrot dotacji pobranej z budżetu Powiatu K. w nadmiernej wysokości na prowadzenie Domu Wczasów Dziecięcych "[...]" w D. Z. wraz z odsetkami. Na wskazaną wyżej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę wniósł Powiat K. reprezentowany przez Starostę i Wicestarostę K.. Powiat zarzucił temu rozstrzygnięciu obrazę prawa materialnego w postaci: 1) § 5 ust. 1 pkt 3 obowiązującej wówczas Uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek niepublicznych prowadzonych na terenie powiatu kłodzkiego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że podmiot prowadzący niepubliczną placówkę oświatową Dom Wczasów Dziecięcych "[...]" w D. Z. nienależycie wykonał obowiązek wynikający z w/w przepisu w ten sposób, że przy wyliczeniu średniej liczby wychowanków korzystających z tej placówki w okresie od maja do sierpnia 2014 r. zastosował nieaktualną metodę (instrukcję) wykazywania wychowanków obowiązującą w okresie od 30 września 2013 r. do 30 marca 2014 r., i wyliczone na tej podstawie dane przekazał organowi dotującemu w celu wyliczenia i wypłacenia wysokości poszczególnych miesięcznych rat dotacji w przeliczeniu na jednego wychowanka; zdaniem skarżącego organ prowadzący w/w placówkę oświatową miał obowiązek zastosować do powyższego wyliczenia ilości przyjętych do placówki wychowanków wg nowej metody, tj. tej wydanej na dzień 31 marca 2014 r. jako aktualnej, wg której należało ująć w zestawieniu nie wszystkich, lecz tylko tych wychowanków, którzy skorzystali z noclegu w tej placówce; nie ma przy tym znaczenia, że metoda (instrukcja) z 30 września 2013 r. została wykorzystana zgodnie z odrębnymi przepisami do wyliczenia części oświatowej subwencji ogólnej między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego w Polsce na 2014 r. 2) art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity z 2013 r., Dz. U. poz. 885 ze zm.) poprzez uchylenie decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] września 2015 nakazującej K. P. oraz L. C. jako wspólnikom spółki cywilnej Centrum Nauki i Wypoczynku "[...]" w D. Z. - organowi prowadzącemu Dom Wczasów Dziecięcych "[...]" w D. Z. - zwrot dotacji w sytuacji, gdy wspomniany przepis nakłada wprost na organ dotujący obowiązek dochodzenia zwrotu dotacji, gdy stwierdzi, że została pobrana w nadmiernej wysokości; nadmierna wysokość wypłaconej dotacji wynikała z wyliczenia ujętego w protokole z dnia [...] października 2014 r. znak [...] kontroli przeprowadzonej w okresie od 20 do 31 października 2014 r. w Domu Wczas: Dziecięcych "[...]" w D. Z. przez pracowników Referatu Audytu wewnętrznego i Kontroli na podstawie upoważnienia Zarządu Powiatu K. Wskazując powyższe Powiat K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o odrzucenie skargi z uwagi na brak możliwości Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje. Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2012 r., Dz. U. poz. 270, dalej jako p.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Regulacja powyższa stanowi kontynuację zasad wyrażonych już wcześniej, to jest w art. 33 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995 r. Nr 74 poz. 368 ze zm.), zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi był każdy, kto miał w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowanego i utrwalonego już w poprzednio obowiązującym jednoinstancyjnym modelu sądownictwa administracyjnego pod rządem ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika, że niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez organ, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, przy czym bez znaczenia jest okoliczność, że wydając decyzję organ ten działał jako organ administracji publicznej, a wnosząc skargę działa jako organ wykonawczy reprezentujący jednostkę samorządu terytorialnego (w tym przypadku Powiat K. . Przedstawione stanowisko utrwalone jest również w aktualnym orzecznictwie i powinno być postrzegane jednolicie. Należy przy tym zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r. o sygnaturze I OPS 2/15 w której przyjęto, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta (...)". Teza tej uchwały z uwagi na jej uzasadnienie musi być bezpośrednio odnoszona do wszystkich sytuacji, gdy skargę do sądu administracyjnego wnosi jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydawał w sprawie decyzję. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił bowiem cały dorobek orzecznictwa, doktryny prawniczej i piśmiennictwa w tym przedmiocie, potwierdzając prawidłowość przyjętej dotychczas tezy odmawiającej jednostkom samorządu terytorialnego prawa do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym odwoławczym i postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy jej organ wydawał decyzję. Stąd szczególna znaczenie podjętej uchwały nie tylko z punktu widzenia wiążącego z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. jej charakteru, lecz również z uwagi na wskazanie nowych argumentów przemawiających za niemożnością odstąpienia od zasady, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W uchwale wyjaśniono, że wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Podzielając w całości zarówno tezę, jak i uzasadnienie powołanej uchwały, zaistniała podstawa do odrzucenia skargi Powiatu K. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wskazane w art. 58 § 1 pkt 1-5a. Przyczyna taka występuje między innymi w sytuacji, gdy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.