III SA/Wr 289/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Józef Kremis Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Katarzyna Dziok po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 września 2007 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] – podjętą na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 i 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), w związku z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – Rada Miasta O. stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miasta O. P. K. z dniem [...] z powodu niezłożenia przez radnego oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. W dniu [...] Burmistrz O. przesłał wspomnianą uchwałę P. K. Po otrzymaniu tego pisma, P. K. wezwał w dniu [...] Radę Miasta O. do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Radnego podjęcie przez Radę Miasta O. kwestionowanej uchwały odbyło się z naruszeniem prawa. Rada Miasta O. w stanowisku z dnia [...], w związku z powyższym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, postanowiła o odstąpieniu od rozpatrzenia wezwania, ze skutkiem jego nieuwzględnienia. W uzasadnieniu wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu stanowiska wskazał, że skutki jego orzeczenia dotyczą postępowań sądowych zawisłych i nie dotyczą sytuacji, gdy postępowanie sądowe nie wszczęto i mandat wygasł. O tym stanowisku w dniu [...] Przewodniczący Rady Miasta O. poinformował P. K. W dniu [...] P. K. zaskarżył uchwałę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, jako podjętą z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącego, zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów niezgodnych z Konstytucją RP, o czym świadczy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (K 8/07) o niezgodności z Konstytucją art. 190 ust. 1 pkt 1a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skarżący podniósł, że fragment uzasadnienia Trybunału - na który powołuje się Rada Miasta - dotyczy sytuacji, gdy upłynął termin do zaskarżenia uchwały o wygaśnięciu mandatu, na skutek czego taka uchwała nie może być wzruszona na drodze sądowej. W jego przypadku termin do zaskarżenia uchwały jeszcze nie minął. W odpowiedzi na skargę Miasto O. wniosło o oddalenie skargi i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podkreślono, że podjecie uchwały nastąpiło według wówczas obowiązującego stanu prawnego. Nieprawidłowości przy podejmowaniu uchwały nie dopatrzył się organ nadzorczy – Wojewoda D., nie wydał bowiem stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego. Również uchwałę Rady Miasta O. Nr [...] z dnia [...] w sprawie obsadzenia wygasłego mandatu radnego, organ nadzoru uznał za zgodną z prawem. W odpowiedzi na skargę wskazano także, że niniejsze postępowanie jest pierwszym postępowaniem sądowym w sprawie wygaśnięcia mandatu skarżącego. Na dzień wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia nie toczyło się żadne postępowanie sądowe, a uchwała o wygaśnięciu mandatu była prawomocna. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika Miasta O., należy odwołać się do pkt 6.7 uzasadnienia wyroku Trybunału, który stanowi o skutkach wyroku. Trybunał wyjaśnił tam, że skutki orzeczenia dotyczą orzeczeń jeszcze zawisłych, nie dotyczą jednak sytuacji, gdy postępowanie sądowe w ogóle nie zostało wszczęte i mandat wygasł. Ponadto, w odpowiedzi na skargę powołano się na nieodwracalne skutki prawne, w miejsce skarżącego w radzie Miasta O. zajął kolejny radny z listy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Według zasady sformułowanej w art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Stosownie zaś do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta wykonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Podstawą prawną zaskarżonej uchwały są wskazane w niej przepisy art. 190 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, w związku z art. 24h ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Według art. 190 ust. 1 pkt 1a, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek niezłożenia w terminach, określonych w odrębnych przepisach, oświadczenia o swoim stanie majątkowym, oświadczenia o działalności gospodarczej prowadzonej przez małżonka, oświadczenia o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonka lub informacji o zatrudnieniu, rozpoczęciu świadczenia pracy lub wykonywania czynności zarobkowych albo zmianie stanowiska małżonka. Stosownie do ust. 2, wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Artykuł 24h ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radny i wójt składają pierwsze oświadczenie majątkowe w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego bezspornie wynika, że P. K. uzyskał mandat radnego Miasta O. w wyborach samorządowych w 2006 r. i nie dopełnił powinności złożenia oświadczenia majątkowego w terminie 30 dni od dnia złożenia ślubowania, tj. najpóźniej do dnia [...], albowiem oświadczenie to złożył z uchybieniem ustawowego terminu. W takiej sytuacji Rada Miasta O. podjęła w dniu [...] zaskarżoną uchwałę, stwierdzając wygaśnięcie mandatu radnego . Powołany, jako zasadnicza podstawa prawna zakwestionowanej uchwały, przepis art. 190 ust.1 pkt 1a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, został wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 48, poz. 327) uznany za niezgodny z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP, wskutek czego utracił moc prawną z datą ogłoszenia tego wyroku, tj. w dniu 19 marca 2007 r. W kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zaistniałego sporu i badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, wiąże się w pierwszym rzędzie z oceną prawnych konsekwencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Jakkolwiek bowiem stwierdzić należy, że w razie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, sąd ten ma co do zasady obowiązek oceny legalności zaskarżonej decyzji, aktu, czy też czynności, według stanu prawnego na dzień ich podjęcia, to jednak nie może on pominąć zdarzenia, jakim jest wejście w życie wymienionego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w okresie między uchwaleniem przez radę gminy zaskarżonego aktu a rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny. Niewątpliwie stan ten stwarza nową sytuację prawną. Przechodząc do omówienia zasygnalizowanego zagadnienia, należy zauważyć, że w kontekście art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. To zaś oznacza, że wiążą one wszystkich adresatów bez wyjątku, nie wyłączając sądów, a zatem powinny być przez nie respektowane. W ujęciu art. 190 ust. 3 Ustawy Zasadniczej, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Analizując skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego co do niezgodności danego aktu z Konstytucją, w piśmiennictwie i judykaturze wskazuje się na ich zróżnicowanie zależnie od treści orzeczenia (zob. w szczególności M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w praktyce sądowej, PiP 2002, Nr 9; L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 389; B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2004, s. 131). Przy rozstrzygnięciach o charakterze kasatoryjnym (negatywnym) Trybunału, czyli orzekających – jak w niniejszym wypadku – o niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu, dotychczasowa norma prawna przestaje być regułą powinnego zachowania, jest bowiem ostatecznie eliminowana z systemu prawnego. Pośrednim skutkiem takiego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest możliwość sanowania rozstrzygnięć zapadłych w postępowaniach administracyjnych, sądowych i innych, co wynika z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, według którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W piśmiennictwie podkreśla się, że wprawdzie do wszelkich stosunków prawnych ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, należy stosować regulację prawną uwzględniającą skutki tego orzeczenia, a więc w przypadku wyroku negatywnego – bez aktu normatywnego (przepisu prawnego), który utracił moc obowiązującą, lecz zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko do stosunków ukształtowanych po wejściu w życie orzeczenia Trybunału, ale również do stosunków wcześniejszych, co do których nie zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji ani nie zapadło jeszcze prawomocne orzeczenie sądowe. Utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza bowiem, że niekonstytucyjny akt normatywny jest derogowany z systemu prawnego w sposób bezwzględny i bezwarunkowy, a zatem nie może być stosowany również do oceny stanów faktycznych ukształtowanych w czasie, gdy jeszcze obowiązywał (zob. M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 72 i nast.). Wyjątki od tej reguły odnoszą się tylko do wypadków, gdy Trybunał odroczy w czasie utratę mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego lub gdy w sentencji tzw. wyroku aplikacyjnego wyłączy wprost wsteczne działanie niekonstytucyjnego aktu (przepisu). Jednakże żaden z tych dwóch przypadków nie zaistniał w rozpoznawanej sprawie. Analogiczny pogląd zarysował się w tej kwestii także w praktyce orzeczniczej sądów. Wskazują na to w szczególności tezy licznych orzeczeń Sądu Najwyższego, w których niejednokrotnie stwierdzano, że akt normatywny uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany przez sąd w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału, uzasadniając takie stanowisko przede wszystkim względami wynikającymi z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji, traktującego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego jako podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rodzaju rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Według Sądu Najwyższego, skoro może być wzruszone orzeczenie prawomocne wydane przed datą wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, to nie można wymagać, by w sprawach zawisłych i nierozstrzygniętych do tej daty, sądy stosowały sprzeczne z Konstytucją przepisy (zob. postanowienie z dnia 7 grudnia 2000 r. III ZP 27/00, OSNAPiUS 2001, Nr 10, poz. 331; wyrok z dnia 27 września 2002 r., II UKN 581/01, OSNP 2002, Nr 23, poz. 581, niepublikowane wyroki z dnia 5 września 2001 r., II UKN 542/00 oraz z dnia 12 czerwca 2002 r., II UKN 281/01). W wyroku z 4 grudnia 2002 r. (III RN 202/01, OSNP 2003, Nr 24, poz. 584) Sąd Najwyższy stwierdził, że przepis ustawowy, który został uznany za niekonstytucyjny orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, opublikowanym wprawdzie po wydaniu ostatecznej decyzji, ale przed rozpoznaniem skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, nie powinien być stosowany jako wzorzec kontroli decyzji organów administracji publicznej. Tym samym należy przyjąć, że sprawy, które zostały wszczęte w poprzednim stanie prawnym i nie zostały zakończone do chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, powinny być rozstrzygnięte z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu. Przedstawione poglądy piśmiennictwa i judykatury Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – w składzie orzekającym – podziela w całej rozciągłości. Zważywszy zatem na uregulowania zawarte w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP należy przyjąć, że wprawdzie dany akt normatywny (przepis prawny) uznany za niekonstytucyjny musi być kwalifikowany jako mający moc obowiązującą do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, to jednak nie powinien on być zastosowany przez sąd w konkretnej sprawie ze względu na fakt wiążącego wszystkich adresatów (art. 190 ust.1 Konstytucji RP) uznania przez Trybunał Konstytucyjny, że przepis taki pozostaje w sprzeczności z aktem normatywnym hierarchicznie najwyższej rangi (Konstytucją), albowiem sprzeczność ta z reguły istnieje od samego początku, tj. od daty wydania danego aktu normatywnego lub wejścia w życie przepisu prawnego, których domniemanie konstytucyjności zostało przez Trybunał obalone. W takim kontekście przeważa zapatrywanie, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, ale w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału. Sąd administracyjny orzekający w sprawie, w której doszło do zmiany stanu prawnego wskutek wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego eliminującego z porządku prawnego niekonstytucyjną normę prawną, musi wobec tego rozpoznać sprawę z pominięciem przepisu, który utracił moc obowiązującą. W motywach orzeczenia z dnia 13 marca 2007 r. Trybunał Konstytucyjny w części wywodów dotyczących skutków tego wyroku (w pkt 6) – aprobując poglądy Sądu Najwyższego w tej mierze – sformułował pewne wskazania interpretacyjne dotyczące wpływu i znaczenia samego faktu ogłoszenia wyroku przez Trybunał na toczące się postępowania administracyjne i sądowe. "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa (por. SN I KZP 16/05 z 31 września 2005 r., BPK 5/05). To znaczy, że w wypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności kontrolowanej normy, obowiązuje norma intertemporalna, mająca pierwszeństwo (z racji konstytucyjnej genezy) w stosunku do norm intertemporalnych dotyczących zmiany stanu prawnego w wyniku działań ustawodawcy. Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją." Według Trybunału Konstytucyjnego, "Konieczność takiego postępowania interpretacyjnego, jak wyżej opisano, wynika z art. 190 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem orzeczenie o niekonstytucyjności musi bowiem prowadzić do dalszych działań, mających na celu przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją. Można to osiągnąć w wyniku wznowienia postępowania po orzeczeniu niekonstytucyjności, co jest możliwe tylko w warunkach wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji i w ustawach implementujących tę zasadę [...]. Nie wszystkie zresztą skutki wywierane przez przepisy niekonstytucyjne dadzą się odwrócić w wyniku instrumentów przewidzianych w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Czasem usunięcie tych skutków jest możliwe, lecz wiąże się z ryzykiem wtórnej niekonstytucyjności [...]. Byłoby jednak nielogiczne, gdyby dopuszczając (w celu przywrócenia stanu konstytucyjności) możliwość wznowienia w sprawach już rozstrzygniętych na tle norm uznanych za niekonstytucyjne, ustrojodawca aprobował zarazem możliwość dalszego naruszania Konstytucji na przyszłość, przez dalsze stosowanie przepisu już uznanego za niekonstytucyjny w postępowaniach, w których zgodnie z zasadami dotyczącymi ratione temporis sformułowanymi w ustawodawstwie lub doktrynie, miałoby dochodzić do dalszego stosowania przez sądy tego niekonstytucyjnego przepisu". W przedstawionym kontekście, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, nie ma znaczenia – podnoszona w odpowiedzi na skargę - okoliczność, że zaskarżona uchwała nie była objęta postępowaniem sądowym w dacie wydania orzeczenia Trybunału, i że w konsekwencji tej sytuacji mandat radnego wygasł. Przedmiotowa uchwała o wygaśnięciu mandatu, mogła i została w ustawowym terminie zaskarżona. Również nie doszło w sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozpoznania do nieusuwalnych następstw prawnych, za takie bowiem nie można uznać wstąpienie na miejsce radnego P. K. kolejnej osoby z listy wyborczej. Ale nawet gdyby przyjąć odmiennie, to stan ten nie może sanować naruszenia norm konstytucyjnych. Ponadto trzeba zaznaczyć, że o ile unormowania Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują w takim wypadku możliwość żądania wznowienia postępowania (art. 145a), o tyle już przepisy ustawy o samorządzie gminnym podobnej regulacji nie zawierają. Brak jest bowiem rozwiązań pozwalających osobie, której interes prawny został naruszony uchwałą podjętą na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, domagania się od organu samorządowego podjęcia w trybie wznowienia lub w jakimś innym trybie kolejnej uchwały w tym samym przedmiocie. Skoro zaś orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności przepisu z Konstytucją stanowi podstawę do wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym, pozbawione racji byłoby kierowanie się przez Sąd przy rozpoznawaniu skargi przepisem niekonstytucyjnym ze świadomością, że jego zastosowanie uzasadnia wznowienie postępowania sądowego na mocy art. 272 p.p.s.a. W takim stanie rzeczy, skoro zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisu prawa materialnego uznanego za niekonstytucyjny, akt ten stał się tym samym dotknięty wadą nieważności, co prowadzić musiało do zastosowania przez Sąd dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte punkcie II sentencji znajduje umocowanie w art. 152 p.p.s.a.