III SA/Wr 290/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Makowska-Hrycyk (sprawozdawca), Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, , Protokolant Katarzyna Dziok, , po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi W. D. na uchwałę Rady Miasta Zgorzelec z dnia 23 lutego 2021 r. nr 258/2021 w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż udziałów "A" w Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi Wojewody Dolnośląskiego (dalej: Wojewoda) jest uchwała nr [...] z dnia [...] r. Rady Miasta Z. w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż udziałów "A" w Z. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej także: "spółki z o.o. "A", "spółka") Zaskarżoną uchwałą (dalej także: "uchwała ws. zbycia udziałów") Rada Miasta w § 1 wyraziła zgodę na sprzedaż 75% udziałów spółki z o.o. "A" na rzecz "B" spółki z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "spółka "B") za kwotę 16 150 000 zł, co stanowi 10 528 udziałów przy cenie 1 534 zł za jeden udział. Jej wykonanie (§ 2) powierzyła Burmistrzowi Miasta Z. (dalej: Burmistrz). Na podstawie § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: u.s.g., art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 712 ze zm.; dalej: u.g.k.) w związku z art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2020 r., poz. 735 ze zm.; dalej: u.z.z.m.p.) w związku § 1 pkt 2 Uchwały nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] r. W uchwale nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania, zbywania udziałów w i akcji przez Zarząd Miasta (dalej: "uchwała zasadowa") Rada Miejska w Z. uchwaliła, że cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez Zarząd wymaga każdorazowo wyrażenia opinii przez Radę Miejską. Z uzasadnienia uchwały ws. zbycia udziałów wynika, że w dniu 30 lipca 2020 r. Burmistrz powołał komisję w celu zorganizowania i przeprowadzenia postępowania w zakresie zebrania ofert od podmiotów zainteresowanych nabyciem udziałów w spółce z o.o. "A". Celem tego postępowania było znalezienie inwestora strategicznego, który zobowiąże się do zmodernizowania przedsiębiorstwa spółki pod względem technologicznym, organizacyjnym i prawnym, by zmniejszeniu uległo jego negatywne oddziaływanie na środowisko naturalne i zapewniałoby zgodność z obowiązującymi i zalecanymi normami środowiskowymi, w tym w zakresie konkluzji dotyczących najlepszych dostępnych technik – BAT albo dla dużych obiektów energetycznego spalania wynikających z Decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej (KE) nr 2017/1442 z 31 lipca 2017 r., albo dla średnich obiektów energetycznego spalania wynikających z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy (UE) nr 2015/2193 z 25 listopada 2015 r. w sprawie ograniczenia emisji niektórych zanieczyszczeń do powietrza (...). Zgodnie z przygotowaną umową sprzedaży udziałów zadaniem nabywcy udziałów będzie przeprowadzenie takiej modernizacji przedsiębiorstwa spółki, która zapewni spełnienie przez nie wszelkich norm środowiskowych, a w konsekwencji doprowadzi do ograniczenia kosztów zarówno ekonomicznych jak i środowiskowych związanych z tymi normami. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono dalej warunki i przebieg postępowania ofertowego, do którego zgłosiły się dwa podmioty. Jedynie spółka "B" spełniła warunki formalne i w rezultacie kolejnych etapów postępowania złożyła korzystną ofertę (korzystne warunki nabycia udziałów oraz dobrą dla "A" koncepcję modernizacji przedsiębiorstwa). Skutkiem tego Burmistrz – jako wykonujący uprawnienia jedynego wspólnika spółki z o.o. "A" – zawnioskował do Rady Miasta o wyrażenie zgody na zbycie udziałów spółki na rzecz spółki "B" ze względu na wymóg art. 12 ust. 2 i 3 u.g.k. w zw. z art. 11 ust. 1 i 2, art. 12 ust. 1 u.z.z.m.p. Podkreślone zostało spełnienie warunków z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.z.z.m.p. w zakresie opisu procedury wyłaniania nabywcy i proponowanego trybu zbycia, co wynika z załączonych do wniosku Burmistrza dokumentów. Wojewoda w oparciu m.in. o art. 93 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") wniósł skargę na uchwałę ws. zbycia udziałów zarzucając podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.sg. w zw. z § 1 ust. 2 uchwały zasadowej polegającym na podjęciu uchwały z pominięciem obowiązku wyrażenia opinii. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta m.in. na podstawie uchwały zasadowej, mocą której Rada Miasta nałożyła na siebie obowiązek każdorazowego wyrażenia opinii w przedmiocie cofania i zbywania udziałów i akcji w spółkach, w których udziałowcem jest Miasto. Tymczasem treść zaskarżonej uchwały ogranicza się wyłącznie do udzielenia zgody na podjęcie czynności zbycia udziałów, nie zawiera natomiast stanowiska Rady Miasta wyrażonego w formie opinii. Powołując się na konstytucyjną równorzędną rangę przepisów prawa miejscowego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), do których należy uchwała zasadowa, i przepisów prawa powszechnie obowiązującego wskazał, że w procesie zbycia udziałów w obiegu prawnym winny być podjęte dwie uchwały: pierwsza – w sprawie wyrażenia opinii o zbyciu, druga – stanowiąca samą zgodę na takie zbycie. Wedle Wojewody, w sprawie brak jest podstaw do uznania, że wyrażona zgoda stanowi jednocześnie opinię Rady Miasta, co mogłoby sugerować nieistotność naruszenia. Obowiązek wyrażenia zgody na dokonanie czynności zbycia udziałów oraz obowiązek wyrażenia opinii o przedmiocie zbycia udziałów wynika bowiem z dwóch odrębnych podstaw prawnych, uregulowanych w odrębnych aktach prawnych. Zaniechanie Rady Miasta w zakresie wyrażenia opinii należy traktować jako istotne naruszenie prawa. Istotność tego naruszenia przejawia się ponadto tym, że wprowadzone przez Radę Miasta regulacje nie maja charakteru unormowań wewnętrznych, odnoszących się wyłącznie do trybu działania organu, ale wyprowadzają normy na zewnątrz (w sposób generalny i abstrakcyjny) jako prawo miejscowe. Oznacza to, że przy każdej próbie cofania i zbywania udziałów i akcji wprowadzony został mechanizm dodatkowego zabezpieczenia w postaci opinii, która winna stanowić punkt wyjścia dalszego procedowania. Pominięcie elementu wprowadzonej procedury stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi w całości jako bezzasadnej wraz ze zwrotem kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazała, że zaskarżona uchwała o wyrażeniu zgody na zbycie udziałów stanowi równocześnie opinię w przedmiocie ich zbycia, co znajduje odzwierciedlenie także w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Wyjaśniła, że przed podjęciem uchwały Burmistrz na sesji w dniu 21 sierpnia 2020 r. informował o trudnej sytuacji finansowej i materialnej "A" oraz o chronologii i przebiegu postępowania w zakresie planowanego zbycia udziałów spółki. Argumentowała, że w dacie podjęcia na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. uchwały zasadowej (nr [...]) brak było jakichkolwiek przepisów rangi ustawowej dotyczących konieczności uzyskania zgody rady gminy w formie uchwały na zbycie udziałów. Uchwała ta miała charakter zabezpieczający, prewencyjny, kontrolny co do zbywania, zarządzania majątkiem należącym do jednostki samorządu terytorialnego (dalej też: "j.s.t."). Dopiero od 1 stycznia 2017 r. obowiązuje przepis ustawowy (art. 12 ust. 3 u.g.k.) wskutek którego Rada Miasta wyraża zgodę na zbycie akcji i udziałów w spółkach należących do j.s.t., gdzie zgoda ta jest wyrażana w formie uchwały. Przepis ten ma charakter obligatoryjny i dokonanie sprzedaży udziałów czy akcji bez zgody organu stanowiącego stanowi o nieważności ex lege takiej czynności prawnej. Rada Miasta uważa, że zgodnie z zasadą wnioskowania a maiori ad minus i logiką prawniczą zaskarżona uchwała "wchłonęła", "skonsumowała" uchwałę stanowiącą wyrażenie opinii i należy je traktować tożsamo, a potwierdza to uchwała Rady Miasta z [...] r. w sprawie oświadczenia dotyczącego zgody na sprzedaż udziałów "A", w świetle której zaskarżona uchwała zawiera również pozytywną opinie w tym zakresie. Podkreśliła ponadto rozdział kompetencji organu wykonawczego i stanowiącego gminy, co sprawia, że zarówno rada Miasta jak i Burmistrz działali w sprawie na podstawie i w granicach dozwolonych prawem, zatem zaskarżona uchwała nie może być sprzeczna z powszechnie obowiązującym prawem. W piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2021 r. Rada Miejska uzupełniła argumentację odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze; dalej: p.p.s.a.) sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga podlegała oddaleniu. Spór w sprawie dotyczy uchwały Rady Miasta z [...] r. podjętej na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (m.in. art. 12 ust. 2 i 3 u.g.k.) oraz prawa miejscowego (§ 1 ust. 2 uchwały zasadowej), a wyrażającej zgodę na zbycie 75% udziałów spółki "A", której jedynym wspólnikiem jest gmina. Wojewoda uważa, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, bowiem ani nie została poprzedzona opinią Rady Miasta w sprawie zbycia udziałów, ani opinii takiej nie zawiera w swej treści, mimo wymogu wynikającego z aktu prawa miejscowego, tj. uchwały zasadowej (uchwały nr [...] z [...] r.). Wedle Rady Miasta, wyrażenie zgody na zbycie udziałów wymagane art. 12 ust. 3 u.g.k. zawiera jednocześnie opinię wymaganą uchwałą zasadową (§ 1 ust. 2), a intencję tę potwierdza uchwała Rady Miasta z 12 maja 2021 r. nr 280/2021. Obie strony są natomiast zgodne, że sprzedaż udziałów w spółce "A", której jedynym wspólnikiem jest gmina, wymaga zgody organu stanowiącego gminy z uwagi na treść przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Kontrola sądowa uchwały Rady Miasta z [...] r. nie daje podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała rażąco narusza prawo, jak żąda tego Wojewoda. Przystępując do oceny zaskarżonej uchwały wg kryteriów kontroli sądowoadministracyjnej, Sąd zauważa, że uchwała ta została oparta na dwóch źródłach powszechnie obowiązującego prawa RP: ustawy oraz prawa miejscowego. W podstawie prawnej powołuje bowiem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g., art. 12 ust. 2 i 3 u.g.k., art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 3 u.z.z.m.p. i jednocześnie § 1 ust. 2 uchwały zasadowej. Wskazane przepisy ustawowe oraz przepisy prawa miejscowego regulują zagadnienie sprzedaży udziałów spółki samorządowej. Trzeba podkreślić, że w przypadku, gdy ustawa (powszechnie obowiązujące prawo RP – art. 87 ust. 1 Konstytucji RP) reguluje zagadnienie objęte jednocześnie prawem miejscowym (powszechnie obowiązujące prawo RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), pierwszeństwo w stosowaniu ma ustawa. Zgodnie z art. 9 ust. 3 u.s.g. formy prowadzenia gospodarki komunalnej określa odrębna ustawa, tj. u.g.k. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.g.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Z art. 43 u.s.g. wynika, że mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do gminy. Niewątpliwie spółki gminne stanowią jej mienie. Natomiast z mocy art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami. Do zadań wójta należy m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym - art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Jednocześnie na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g. uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu stanowi wyjątek od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3) u.s.g. W oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. Rada Miasta w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określania zasad wnoszenia, cofania, zbywania udziałów i akcji (uchwała zasadowa) przez Zarząd Miasta i w § 1 ust. 2 wskazała, że cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez Zarząd wymaga każdorazowo wyrażenia opinii przez Radę Miejską. Uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA oz. we Wrocławiu z 6 września 2002 r. o sygn. akt II SA/Wr 797/02, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Sformułowanie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. określanie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez zarząd, wskazuje na konieczność ustalenia zasad - norm postępowania, którymi winien kierować się zarząd przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów i akcji. Normy tegoż postępowania winny być obowiązujące nie tylko dla zarządu, ale również dla rady, dlatego niezbędne jest ich kategoryczne sformułowanie (wyrok NSA z dnia 19 maja 2000 r., III SA 431/00 nie publ.). Z uchwały zasadowej wynika zatem, że zbycie udziałów wymaga wyrażenia opinii Rady Miasta. Szczegółowe zasady zbycia udziałów i akcji spółek samorządowych wynikają z ustawy o gospodarce komunalnej, która w art. 12 ust. 2 stanowi, że do zbycia akcji i udziałów w spółkach, o których mowa w art. 9, stosuje się odpowiednio przepisy art. 11-16 u.z.z.m.p. Natomiast zgodnie art. 12 ust. 3 u.g.k akcje i udziały w spółkach, o których mowa w art. 9, zbywa przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta), przy czym zgodę na zbycie akcji należących do jednostki samorządu terytorialnego wyraża organ stanowiący tej jednostki. Sąd zauważa w pierwszej kolejności, że z treści przywołanych przepisów nie wynika wprost, że zbycie udziałów w spółce gminnej wymaga zgody organu stanowiącego gminy. Przepisy te wymagają zatem wykładni. Przepisy art. 11-16 u.z.z.m.p., do których odpowiedniego stosowania odsyła art. 12 ust. 2 u.g.k. dotyczą: a) ogólnych zasad zbywania akcji Skarbu Państwa (art. 11 u.z.z.m.p.), przy czym na potrzeby ustawy u.z.z.m.p. wobec jej treści art. 2 pkt 2) przez akcje należy rozumieć także udziały w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością, zaś zgody na ich zbycie udziela Rada Ministrów; b) trybu występowania o zgodę na zbycie (art. 12 u.z.z.m.p.), obejmującego: 1) opis procedury wyłaniania nabywcy, w tym proponowany tryb zbycia, 2) w przypadku sprzedaży lub zamiany - cenę lub sposób jej ustalenia oraz sposób zapłaty lub wartość oraz sposób spełnienia świadczenia wzajemnego; 3) w przypadku zbycia w inny sposób, niż określony w pkt 2 - wartość rynkową lub sposób jej ustalenia; 4) nabywcę, jeżeli został on wyłoniony; 5) uzasadnienie odnoszące się do skutków ekonomicznych i społecznych zbycia, w tym zawierające omówienie jego wpływu na ochronę interesów Skarbu Państwa oraz ochronę interesu pracowników i innych osób związanych ze spółką. Do wniosku o zgodę dołącza określone dokumenty. c) wykazu spółek, których akcje nie mogą być zbyte (art. 13 u.z.z.m.p.); d) zasad publikacji informacji o czynnościach zbycia (art. 14 u.z.z.m.p.), tj. poprzez zamieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej informacji zawierającej co najmniej: 1) opis procedury wyłaniania nabywcy, w tym tryb zbycia; 2) w przypadku sprzedaży lub zamiany - cenę lub sposób jej ustalenia oraz sposób zapłaty lub wartość oraz sposób spełnienia świadczenia wzajemnego; 3) w przypadku zbycia w inny sposób, niż określony w pkt 2 - wartość rynkową lub sposób jej ustalenia; 4) nabywcę. e) nakazu odpowiedniego stosowania przepisy art. 11–12 u.z.z.m.p. do państwowych osób prawnych (art. 15 u.z.zm.p.); f) sankcji nieważności za zbycie akcji z naruszeniem przepisów (art. 16 u.z.z.m.p.). Określenie normatywne: "odpowiednio", użyte w art. 12 ust. 2 u.g.k. ma znaczenie dla wykładni przepisu art. 12 ust. 2 i 3 u.g.k., a przez to wyjaśnienia, czy zbycie udziałów w spółce gminnej wymaga zgody organu stanowiącego. Przesłanką "odpowiedniego" stosowania przepisu jest brak odrębnego, specjalnego uregulowania określonej sytuacji. "Odpowiednie" zastosowanie przepisu może nastąpić tylko na podstawie tzw. odesłania, czyli określenia w ustawie, że do konkretnej sytuacji mogą być odpowiednio stosowane przepisy normujące zasadniczo inne przypadki; chodzi o sytuacje, w których prawodawca, mocą określonego przepisu, nakazuje (zezwala) szukać rozwiązania w przepisach ustanowionych w celu unormowania innych zachowań. "Odpowiednie" stosowanie może polegać na stosowaniu danego przepisu bez żadnych zmian albo na stosowaniu go z pewnymi modyfikacjami, koniecznymi ze względu na specyficzne cechy danego przypadku. Istnieją także przepisy, które w ogóle nie mogą być zastosowane do innej, konkretnej sytuacji ze względu na ich sprzeczność z przepisami regulującymi stosunki, do których miałyby zostać odpowiednio zastosowane. (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 2013 r. o sygn. akt III CZP 91/12, dostępna w Bazie Orzeczeń, sn.pl/orzecznictwo). Przechodząc do analizy odczytania znaczenia treści art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.g.k. w łączności z zakresem odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów u.z.z.m.p., to wynika z niej jednoznacznie, że zbycie akcji i udziałów odbywa się z odpowiednim zastosowaniem wyłącznie art. 11-16 u.z.z.m.p. To "odpowiednie" zastosowanie jest niewątpliwie zakresowe, ustawodawca odsyła tylko do określonych przepisów u.z.z.m.p. Jednocześnie przez fakt, że w przepisach art.12 ust. 2 i ust. 3 u.g.k konsekwentnie stosuje pojęcia "akcja" oraz "udział", zatem je rozróżnia i odesłanie do stosowania ww. przepisów u.z.z.m.p. następuję ze świadomością tego rozróżnienia. Taki stan rzeczy wprowadza potrzebę dokonania analizy normy prawnej wynikającej z art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.g.k. przy zastosowaniu właściwych metod wykładni prawa. Zgodnie z art. 7 art. 45 oraz art. 64 Konstytucji, sądy działają na podstawie i w granicach prawa, budując zaufanie do jego przestrzegania i stosowania. Jednym z instrumentów służących do osiągnięcia tych celów jest dokonywanie profesjonalnej wykładni przepisów przy wykorzystaniu wszystkich wykształconych w rozwoju prawa jej metod. Gwarancją prawidłowego stosowania prawa jest tłumaczenie przepisów przede wszystkim w ich kontekście językowo-logicznym, następnie zaś na tle ich układu systemowego, a dopiero w dalszej kolejności – gdy te metody wykładni nie dają zadawalających wyników, tj. nie prowadzą do wyraźnego odczytania sensu danej normy prawnej – wchodzi w rachubę zastosowanie wykładni celowościowej. W doktrynie i w judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, że należy odstąpić od wyników wykładni językowej, gdy prowadzi do absurdalnego wniosku (por. np. postanowienie SN z 27 lutego 2009 r. o sygn. akt II CNP 117/08, dostępne w Bazie Orzeczeń, sn.pl/orzeczenia). Jednocześnie w procesie wykładni nie wolno ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 17 listopada 2014 r., o sygn. II FPS 3/14, uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 14 marca 2011 r., II FPS 8/10; z 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11, CBOSA). Zasadniczym argumentem świadczącym o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 kwietnia 2007 r., sn.pl/orzecznictwo). Wykładnia językowa zakreśla granice dwóch pozostałych rodzajów wykładni, tj. systemowej i celowościowej. Ważne jest także to, że w przypadku, kiedy wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie normy prawnej na podstawie obowiązujących przepisów, niedopuszczalne jest "poprawianie" lub "korygowanie" treści aktu prawnego przez wykładnię systemową lub celowościową. Wszystko to prowadzi do wniosku, że wykładnia funkcjonalna i systemowa są subsydiarne względem wykładni językowej. Wykładnia systemowa służy do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwala uzasadnić wybór między różnymi możliwymi interpretacjami językowymi przepisu, zwłaszcza że normy systemu prawa są powiązane ze sobą relacjami funkcjonalnymi. (uchwała NSA z 1 lutego 2016, sygn. akt II FPS 5/15, CBOSA). Natomiast wykładnia celowościowa – stanowiąca rodzaj wykładni funkcjonalnej - wiąże się z pojęciem celu, rozumianego jako pożądany rezultat obowiązywania określonych przepisów prawa. Każdy przepis prawa – w założeniu – ma realizować cele prawodawcy. Stosując wykładnię celowościową, wiąże się brzmienie słów aktów prawnych z sensem i celem przepisów prawnych, przy czym granicą wykładni jest możliwy sens słów, za pomocą których prawodawca wyraża swoją wolę (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., B. Brzeziński [w:] Prawo podatkowe. Teoria. Instytucje. Funkcjonowanie, praca zbiorowa pod red. B. Brzezińskiego, s. 422 i n.; L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010). Mając na uwadze wskazane metody wykładni prawa i wzajemne relacje Sąd dokonał analizy art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.g.k. z ich uwzględnieniem. Wskazany już wyżej zakres odesłania w art. 12 ust. 2 u.g.k. do przepisów u.z.z.m.p. nie uwzględnia art. 2 ust. 2) u.z.z.m.p. definiującego akcje również jako udziały. Jednocześnie, posługiwanie się przez ustawodawcę w art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.g.k. oboma pojęciami: "akcja" oraz "udział" ma zasadnicze znaczenie dla odczytania normy prawnej zawartej w tych przepisach. Wynika z tego, że, po pierwsze, zbycie akcji i udziałów następuje na zasadach uregulowanych w odesłaniu zakresowym, co wynika z art. 12 ust. 2 u.g.k. Przepis ten odsyła do stosowania także art. 11 ust. 2 u.z.z.m.p., który wprowadza obowiązek wstąpienia przez podmiot o wyrażenie zgody na zbycie akcji i udziałów do Rady Ministrów. Po drugie, czynności poprzedzających zbycie akcji i udziałów oraz samego aktu ich zbycia dokonuje w przypadku gminy wójt/burmistrz/prezydent. Jednakże tylko w przypadku zbycia akcji ustawodawca wymaga wyrażenia zgody organu stanowiącego gminy, co z kolei wynika z art. 12 ust. 3 u.g.k. Wskazane rozumienie "odpowiedniego" stosowania przepisów oraz wykładnia prawa przekonują, że nie można odczytać normy prawnej z art. 12 ust. 3 u.g.k. w taki sposób, że w obowiązku i kompetencji organu stanowiącego do wyrażenia zgody na zbycie akcji mieści się też obowiązek i kompetencja do wyrażenia zgody na zbycie udziałów. Ustawodawca bowiem rozróżnia w tym przepisie "akcje" i "udziały". Zakres odpowiedniego stosowania nie obejmuje art. 2 ust. 2) u.z.z.m.p. Wywodzenie obowiązku wyrażenia zgody na zbycie udziałów w spółce gminnej z treści art. 11 ust. 2 u.z.z.m.p. jest wnioskowaniem ad absurdum. Trudno z oczywistych względów uznać, że zgody takiej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) udziela Rada Ministrów. Przeprowadzenie wykładni systemowej – wobec odesłania do odpowiedniego stosowania art. 11 ust. 2 u.z.z.m.p. daje wynik niezadowalający, a w istocie sprzeczny z prawem. Uwzględniając bowiem, że Rada Ministrów jest organem władzy wykonawczej, to w takim razie przepis ten i art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.g.k. prowadziłby do wniosku, że wyrażenie zgody na sprzedaż udziałów należy do kompetencji organu wykonawczego gminy, tj. wójta/burmistrza prezydenta, co oznacza, że udzielałby jej sam sobie. Sąd rozważył też wyniki wykładni celowościowej, tj. czy przez fakt odesłania do u.z.z.m.p. - która w słowniczku (art. 2 pkt 2) wskazuje, że przez akcje należy rozmieć także udziały, wyrażenie zgody na zbycie akcji obejmuje też udziały. Jednak do tego przepisu ustawa o gospodarce komunalnej nie odsyła, a ustawodawca wyraźnie w art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.g.k. posługuje się zarówno pojęciem udziałów jak i akcji. Wniosku takiego nie można też wyprowadzić w rezultacie badania ratio legis art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.g.k. Kształt normatywny tych przepisów - w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - został nadany art. 15 pkt 3) ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o zasadach zarządzania mieniem państwowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 2260) i zaczął obowiązywać od 1 stycznia 2017 r. (art. 134 ww. ustawy). W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano, że konieczność unormowania zasad zbywania akcji lub udziałów j.s.t. wynika z uchylenia przepisów o zbywaniu akcji Skarbu Państwa w ustawie o komercjalizacji i prywatyzacji, do których odwoływała się u.g.k. Zatem z uzasadnienia tego projektu wprost wynika intencja ustawodawcy co do zakresu przedmiotowego zgody, a obejmującego wyłącznie akcje, oraz kompetentnego organu j.s.t. do wyrażenia zgody – organ stanowiący j.s.t. Trzeba przy tym podkreślić, że wykładnia celowościowa nie może wykraczać poza ramy wykładni językowej, bo tworzyłaby prawo, którego ustawodawca nie ustanowił. W tym miejscu trzeba zauważyć historyczne brzmienie regulacji art. 12 u.g.k. W okresie: – od 1 stycznia 1999 r. do 8 grudnia 2003 r. art.12 u.g.k. brzmiał: "Do wnoszenia wkładów oraz obejmowania Do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji, nabywania i zbywania praw z udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu handlowego, z wyłączeniem art. 310, oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie terytorialnym, o samorządzie powiatowym i o samorządzie województwa (ust. 1). W jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią zarządy tych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 2)." – od 9 grudnia 2003 r. do 31 grudnia 2016 r. art. 12 u.g.k. brzmiał: "Do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych oraz przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o komercjalizacji i prywatyzacji (ust. 1). Do zbycia akcji i udziałów w spółkach, o których mowa w art. 9, stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, przepisy działu IV ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (ust. 2). Przewidziane w ustawie, o której mowa w ust. 2, kompetencje ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa wykonuje wobec spółki przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku gminy wójt (burmistrz, prezydent miasta) (ust. 3). W jednoosobowych spółkach jednostek samorządu terytorialnego funkcję zgromadzenia wspólników (walnego zgromadzenia) pełnią organy wykonawcze tych jednostek samorządu terytorialnego (ust. 4)." Ustawa z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji do dnia 1 stycznia 2017 r. regulowała w IV Prywatyzacja pośrednia, rozdziale 1 Zbywanie akcji (uchylone ww. ustawą wprowadzającą przepisy ustawy o zasadach zarządzania mieniem państwowym – art. 14) zasady zbywania akcji przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa, co nie wymagało zgody innych organów, chyba że procedura zbycia miała odbiegać od regulacji ustawowych. Oznacza to, że przepisy u.g.k. obowiązujące do dnia 1 stycznia 2017 r. - w przypadku zbycia udziałów (i akcji) spółek samorządowych - nie ustanowiły obowiązku i kompetencji organów stanowiących j.s.t. wyrażenia zgody na zbycie udziałów w spółce należącej do j.s.t. W tym stanie rzeczy, nowością jest ustanowiona w art. 12 ust. 2 z dniem 1 stycznia 2017 r. kompetencja organu stanowiącego j.s.t. do wyrażenia zgody na zbycie akcji spółek j.s.t. W rezultacie, wykładnia językowa, systemowa, historyczna i celowościowa normy prawnej z art. 12 ust. 2 i 3 u.g.k. w brzmieniu po 1 stycznia 2017 r. (obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) prowadzą do wspólnego wniosku, że w przypadku spółek gminnych jedynie sprzedaż akcji wymaga ustawowo zgody organu stanowiącego gminy. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest natomiast związany pozostałymi regulacjami u.z.z.m.p., do stosowania których odsyła ustawodawca w art. 12 ust. 2 u.g.k. Podsumowując, przyjęcie, że zgodnie z art. 12 ust. 2 i ust. 3 u.g.k. kompetencja organu do wyrażenia zgody na zbycie akcji obejmuje też wyrażenie zgody na zbycie udziałów jest nieprawidłowe i sprzeczne z wykładnią tych przepisów. Na podstawie przepisów u.g.k. przy zbyciu akcji wójt/burmistrz/prezydent miasta jest więc zobowiązany przeprowadzić procedurę ich zbycia zgodnie z zasadami zarządzania mieniem państwowych oraz uzyskać zgodę organu stanowiącego gminy, natomiast przy zbyciu udziałów wiąże go jedynie procedura zbycia, wszystko zaś w granicach wyznaczonych odpowiednim stosowaniem u.z.z.m.p. Wskazane wymogi ustawy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed regulacjami prawa miejscowego. Jednakże, jak Sąd to wskazał wyżej, zasady u.g.k. w zakresie wyrażenia zgody na sprzedaż udziałów nie mają zastosowania. Oznacza to, że w tym zakresie ustawodawca zasady zbycia udziałów pozostawił prawu miejscowemu, tak jak to miało miejsce przed nowelizacja u.g.k. z 2017 r. W tej sytuacji podjęcie zaskarżonej uchwały przez Radę Miasta w sprawie na podstawie u.g.k. i u.z.z.m.p. nie ma umocowania ustawowego. Jednocześnie jednak uchwała ta została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. oraz o prawo miejscowe, tj. § 1 ust. 2 uchwały zasadowej z [...] r. w sprawie określenia zasad wnoszenia, cofania, zbywania udziałów i akcji przez Zarząd Miasta. Kontrolując zaskarżoną uchwałę w tym zakresie, trzeba zauważyć, że powołanie w jej podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g) u.s.g. także nie jest prawidłowe. Uchwała ta nie obejmuje bowiem materii ujętej tym przepisem. Nie określa zasad wnoszenia, cofania, zbywania udziałów i akcji przez Burmistrza, lecz wyraża zgodę na zbycie udziałów, przy czym nie na własnych zasadach. Publiczny przebieg posiedzenia Rady Miasta (udostępniony publicznie) w tej sprawie oraz dokumenty udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej i dołączone do skargi świadczą, że wyrażenie zgody dotyczy przyjętej przez Burmistrza strategii zarządzania spółką "A", potrzeb gminy i wyników przeprowadzonej przez Burmistrza procedury wyboru nabywcy udziałów "A" opartej na odpowiednich przepisach u.z.z.m.p, Skoro zatem żadne z przepisów ustawowych nie mogą mieć zastosowania w sprawie, to oceny wymaga, czy zaskarżoną uchwała stanowi wynik zastosowania uchwały zasadowej, na regulacje której wprost powołuje się w podstawie prawnej. Uchwała zasadowa jako prawo miejscowe, na co słusznie wskazuje Wojewoda, wiąże organy gminy. Z uchwały zasadowej (§ 1 pkt 2 ) wynika, że zbywanie udziałów wymaga każdorazowo wyrażenia opinii przez Radę Miejską. Pozostaje zatem do rozważenia, czy treść tej uchwały wskazuje, że Rada Miasta wyraziła opinię. Opinia ze swej istoty nie ma skutku wiążącego, a przydanie jej takiego skutku stanowiłoby naruszenie podziału kompetencji organu stanowiącego i organu wykonawczego (art. 169 Konstytucji RP). Rada Miasta niewątpliwie oświadczyła, że wyraża zgodę na zbycie udziałów. Skoro, jak Sąd już ocenił, brak jest podstaw do uznania, że wyrażenie zgody przez organ stanowiący jest obowiązkiem ustawowym, taki obowiązek (jako zresztą sprzeczny z prawem) nie wynika też z uchwały zasadowej jako prawa miejscowego, to treść oświadczenia Rady Miasta w zaskarżonej uchwale należy ocenić wedle zwykłych reguł wnioskowania. Zgodnie z zasadą wnioskowania z większego na mniejsze (argumentum a maiori ad minus) skoro Rada Miasta oświadczyła, że wyraża zgodę na zbycie udziałów, to znaczy że tym bardziej wyraziła opinię. Opinia ta zaś nie jest wiążąca dla organu wykonawczego. W sumie więc zaskarżona uchwała narusza prawo, bo została podjęta na podstawie przepisów ustawy, które nie wiążą w sprawie. Jednocześnie została też podjęta na podstawie obowiązującego prawa miejscowego, które ma zastosowanie w sprawie. Powoduje to łącznie, że mimo stwierdzonych naruszeń nie można ich uznać za uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały. Sąd nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała nie ma charakteru prawa miejscowego, taki charakter ma natomiast uchwała zasadowa. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił w całości.