III SA/Wr 292/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca), Marcin Miemiec, , Protokolant Jolanta Ryndak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Zarządu Województwa D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie "Przyjęcia Karty Współpracy Samorządu Województwa D. z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na D. Ś." I. orzeka o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej uchwały. Przedmiotem skargi jest Uchwała Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] w sprawie zmiany Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] w sprawie "Przyjęcia Karty Współpracy Samorządu Województwa D. z podmiotami Prowadzącymi Działalność Pożytku Publicznego na D. Ś.". Powyższą uchwałą dokonano zmian w "Karcie Współpracy Samorządu Województwa D. z podmiotami Prowadzącymi Działalność Pożytku Publicznego na D. Ś.", stanowiącą załącznik do uchwały z dnia [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 82 c ust. 1 w związku z art. 83 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm.) oraz art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu domagając się orzeczenia o niezgodności z prawem zarówno uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] jak i uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...]. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że uchwała z dnia 24 marca 2004 r. w sprawie przyjęcia Karty została podjęta z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. Nr 96, poz. 873). Uchwała ta w podstawie prawnej wskazuje art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, iż zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Będąca załącznikiem do uchwały Karta, określa m. in. zasady i obszary współpracy Samorządu Województwa z organizacjami pożytku publicznego, jak również formy tej współpracy oraz zasady i tryb przyznawania środków finansowych podmiotom Karty, wskazując, że jej podstawą jest ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie oraz ustawa o samorządzie województwa. Natomiast wedle art. 5 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz z podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Z tego przepisu, zdaniem Wojewody wynika, że sejmik województwa posiada kompetencję do uchwalenia rocznego programu współpracy z wyżej wskazanymi podmiotami pożytku publicznego. W tym stanie prawnym, zdaniem organu nadzoru, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, nie daje podstaw prawnych do podjęcia przez organ wykonawczy województwa - zarząd, aktu określającego zasady, formy oraz tryb współpracy samorządu województwa z podmiotami pożytku publicznego. Kompetencja do podjęcia tego rodzaju aktu zastrzeżona jest wyłącznie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto, zdaniem Wojewody, uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odnosząca się do współpracy z podmiotami pożytku publicznego posiada formę programu - szczególnego rodzaju aktu planistycznego, który cechuje czasowość (terminowość). Program taki, zdaniem organu nadzoru, powinien więc normować zagadnienia związane z polityką współpracy z organizacjami pożytku publicznego oraz z konkretnym zakresem zadań, które będą realizowane w ramach współpracy w danym roku. Natomiast uchwała z dnia [...] szczegółowo określają m.in. uprawnienia i obowiązki stron uczestniczących w tej współpracy (m. in. obowiązki wnioskodawców - podmiotów Karty), warunki formalne dotyczące składania i rozpatrywania wniosków i ofert w zakresie powierzania i realizacji zadań publicznych. Tymczasem szczegółowy tryb i zasady nawiązywania współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami, reguluje ustawa w art. 11 – 19. Bezpodstawne jest zatem – zdaniem Wojewody - zamieszczanie, w akcie o charakterze programowym materii w sposób wyczerpujący i kompletny uregulowanej w akcie normatywnym rangi ustawowej. Artykuł 5 ust. 3 ustawy nie daje także podstaw do odmiennego określania, czy modyfikacji przepisów powszechnie i bezwzględnie obowiązujących. W ocenie organu nadzoru, zaskarżona uchwała Zarządu Województwa D. z dnia [...], jako akt nowelizujący podjętą z rażącym naruszeniem prawa uchwałę z dnia [...], z tych samym powodów jest niezgodna z powszechnie obowiązującym prawem. W odpowiedzi na skargę Województwo D. potwierdziło okoliczność podjęcia zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wyjaśnić na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) "Uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81". W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 powyższej ustawy). Stosownie natomiast do art. 82c ust. 1 powołanej ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 82 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu samorządu województwa. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 83 ust. 1 wyżej wskazanej ustawy "Nie stwierdza się nieważności uchwały organu samorządu województwa po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 81, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego". W takiej sytuacji, jeżeli istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności – jak w rozpatrywanej sprawie - sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem (art. 83 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Idzie o takie naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy; braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści; niewłaściwe zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały; naruszenie procedury podejmowania uchwał. Godzi się dodatkowo podkreślić, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. – rozstrzygając w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały nr [...] z dnia [...] jak i zmienianej uchwały Nr [...] z dnia [...] Zarządu Województwa D. w przedmiocie Karty Współpracy Samorządu Województwa D. z Podmiotami Prowadzącymi Działalność Pożytku Publicznego na D. Ś., stanowi art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Istota zagadnienia w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa Zarząd Województwa D. może w drodze uchwały określać zasady, formy, tryb współpracy samorządu województwa z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego. Następnie, czy na tej samej podstawie prawnej może dokonać zmiany powyższej uchwały. Jaki charakter prawny mogą mieć te uchwały. Właściwość organów samorządu wojewódzkiego w zakresie tych zadań powinna być określona przy uwzględnieniu treści przepisów art. 18 i art. 41 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z art. 18 tej ustawy, do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał wyliczonych w pkt 1-19 i pkt 21 oraz "w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa". Konieczną przesłanką wykonania przez sejmik zadań jest istnienie podstawy ustawowej wskazującej sejmik jako organ samorządu wojewódzkiego właściwy dla danej sprawy. Natomiast art. 41 ust. 1 ustawy stanowi, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu wojewódzkiego, nie zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Z wskazanych powyżej przepisów wynika, że w wypadku braku wyraźnej regulacji ustawowej, ustawa o samorządzie województwa zawiera domniemanie kompetencji na rzecz organu wykonawczego jakim jest zarząd województwa. Co oznacza, że jeżeli istnieją zadania samorządu województwa nie zastrzeżone dla sejmiku województwa lub wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych ich wykonawcą jest zarząd województwa. Ustawa o samorządzie województwa w art. 18 nie wymienia wprost sejmiku województwa jako organu właściwego w sprawie objętej przedmiotową uchwałą (zasady, formy i tryb współpracy z podmiotami pożytku publicznego). Niemniej, jak trafnie wskazał Wojewoda, zasady, formy współpracy organów administracji publicznej (w tym także organów jednostek samorządu terytorialnego) z podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego reguluje ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. Nr 96, poz. 873 ze zm.). Zgodnie art. 5 ust. 3 tej ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uchwala roczny program współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wskazanymi w art. 3 ust. 3. Ustalanie tego programu współpracy z podmiotami pożytku publicznego, obejmującego niewątpliwe, zasady, formy i tryb tej współpracy zostało wymienione wśród spraw zastrzeżonych do kompetencji sejmiku województwa. Oznacza to m.in. niemożność zastosowania w tym zakresie zasady domniemania kompetencji zarządu województwa i uznania, że organem właściwym do załatwienia danej sprawy jest zarząd województwa. W konsekwencji, przepis art. 41 ustawy o samorządzie województwa, nie daje podstaw do podjęcia przez organ wykonawcy województwa - zarząd programu, o którym mowa w art. 3 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. W tym stanie ustalenie takiego programu przez zarząd województwa, jak i jego zmiana w drodze odrębnej uchwały jest rażącym naruszeniem prawa – poprzez podjecie uchwały przez niewłaściwy organ samorządu województwa. Jak trafnie wskazał Wojewoda, zasada domniemania kompetencji wyrażona w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa nie może prowadzić do naruszenia istniejących i ustawowo określonych kompetencji organów jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu uchwały z dnia [...] wskazano, że Karta będzie niezależna od zmieniających się rocznych programów i stanowi wyraz polityki samorządu województwa wobec organizacji pozarządowych. Powstaje więc zagadnienie, czy na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, zarząd województwa może w drodze uchwały określić zasady polityki samorządu wobec organizacji pozarządowych i dokonywać jej zmiany, jak to uczynił w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, organy administracji publicznej prowadzą działalności w sferze zadań publicznych w określonych obszarach, we współpracy z organizacjami pozarządowymi i innymi wskazanymi podmiotami, prowadzącymi - odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej - działalność pożytku publicznego, w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Z powyższego wynika, że ustawa nakłada o organy jednostek samorządu terytorialnego (także stopnia wojewódzkiego) zadania w zakresie współpracy z podmiotami pożytku publicznego w określonej sferze, wskazując jednocześnie na jakich zasadach, w jakich formach i trybie ta współpraca może się odbywać. Wykonywanie powyższego zadania w obszarze współpracy z podmiotami pożytku publicznego - na zasadzie domniemania kompetencji w zakresie realizacji zadań samorządu województwa na rzecz organu wykonawczego - obciąża zarząd województwa samorządowego. Oczywiście poza ustalaniem rocznego programu współpracy z tymi podmiotami, zastrzeżonym do sejmiku województwa. W ramach tej funkcji wykonawczej zarządu województwa mieści się organizowanie wykonawstwa zadań województwa samorządowego i kierowanie realizacją określonych zadań. Czynność ta może być realizowana przez stanowienie wytycznych w formie udzielanych przez zarząd województwa aktów wewnętrznego kierownictwa, aktów adresowanych do podległych jednostek i obowiązujących wewnątrz układu organizacyjnego jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym, na zasadzie ogólnej normy kompetencyjnej wyrażonej w art. 41 ust.1 ustawy o samorządzie województwa, Zarząd Województwa D. w drodze uchwały może określić założenia tej współpracy, zasad i form jej wykonywania - jako reguły o charakterze wewnętrznym adresowane do aparatu administracyjnego, przy pomocy którego je realizuje. Może to uczynić w formie aktu o charakterze kierownictwa wewnętrznego, nie adresowanego do podmiotów zewnętrznych. Niewątpliwie później w tym samym trybie i formie może dokonać zmiany wcześniej uchwały, regulującej te czynności. Wskazuje to, że realizacja - w ramach funkcji wykonawczej - przez zarząd województwa zadań w zakresie współpracy z podmiotami pożytku publicznego, poprzez stanowienie wytycznych w formie aktów kierownictwa wewnętrznego adresowanych dla aparatu administracyjnego realizującego te zadania, znajduje umocowanie w art. 41 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy. Nie można więc, jak sugeruje organ nadzoru, uznać takiego rodzaju aktu, za akt podjęty przez niewłaściwy organ, czy bez podstawy prawnej. Podkreślić należy, że akty kierownictwa wewnętrznego nie są przepisami powszechnie obowiązującymi, gdyż są adresowane do podległych jednostek organizacyjnych i obowiązują wewnątrz układu organizacyjnego jawnostki samorządu terytorialnego. Analiza treści uchwały z dnia [...] w sprawie przyjęcia przedmiotowej Karty, wskazuje, że jej adresatem są także podmioty zewnętrzne - organizacje prowadzące działalność pożytku publicznego, uchwała określa formy współpracy samorządu z tymi organizacjami (rozdział lII), ustala także zasady i tryb przyznawania im środków finansowych oraz związane z tym obciążające ich obowiązki a także konsekwencje ich nieprzestrzegania (rozdział IV). Powyższa uchwała wykracza więc poza charakter i zakres aktu wewnętrznego kierownictwa. Natomiast w przepisach ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie oraz przepisach ustawy o samorządzie województwa brak podstawy prawnej do podjęcia przez zarząd województwa uchwały o tej treści – aktu powszechnie obowiązującego. Zaskarżona uchwała z dnia [...], zmieniając uchwałę z dnia [...], nie eliminuje charakteru tej uchwały, jako wykraczającej poza akt kierownictwa wewnętrznego. Wyrokiem z dnia 18 września 2007 r. (sygn. akt III SA/Wr 291/07), Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, orzekł o niezgodności z prawem powyższej uchwały. Tym samym zaskarżona uchwała z dnia [...], jako akt nowelizujący uchwałę z dnia [...] dotknięta jest tą samą wadą rażącego naruszenia prawa. Z powołanych powyżej względów na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt II znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a.