III SA/Wr 294/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A B na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W zaskarżonej decyzji – wydanej po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy – Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. (nr [...]), w której organ ten odmówił zainteresowanemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i na Fundusz Pracy (łącznie – [...] zł). W skardze strona zarzuciła niewyjaśnienie przez organ wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz sprzeczność innych poczynionych ustaleń z treścią zebranego materiału. Skarżący wniósł w związku z tym o uchylenie decyzji i o nakazanie Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych umorzenia w całości zaległych składek. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 p.p.s.a.), w tym także na decyzje wydawane przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania innych reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c"). Warto przy tym zauważyć, iż kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., nie ograniczają zarzuty i wnioski skargi, ani powołana przez skarżącego podstawa prawna. Sąd może zatem uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które wyartykułowano wprost w skardze. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które naprowadził skarżący. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez te same osoby. Rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podpisały w sumie cztery osoby, natomiast zaskarżone orzeczenie (z dnia [...] r.) – aż siedem osób, w tym trzy spośród tych, których podpisy figurują na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Należy z tego wnosić, że obie wspomniane decyzje: 1) były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; 2) niektóre osoby brały udział w wydaniu obu tych orzeczeń. Prawidłowości takiej konstatacji nie może podważać fakt, że podpisy widniejące na obu orzeczeniach zostały w pewien sposób pogrupowane. Nawet gdyby przyjąć, że taka technika dowodzi różnej wagi podpisów figurujących w różnym miejscu decyzji, nie sposób nie zauważyć, że w miejscu, które w zaskarżonej decyzji zostało przeznaczone na podpis osoby (osób?) działającej (działających?) "Z UPOWAŻNIENIA PREZESA ZAKŁADU UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH", widnieją trzy podpisy, w tym jeden, tej samej osoby, która podpisała też pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. Działanie takie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, iż dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że współuczestnictwo tych samych osób, zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku (por. zresztą wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS (punkt I wyroku). Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. Dodatkowo należy wyjaśnić – na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację – zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w II punkcie wyroku natomiast wynika z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a.