III SA/Wr 294/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński, Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), , Protokolant sekretarz sądowy Ewa Zawal, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi S. S., A. S., P. S., K. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności spadkobierców z tytułu nienależnie pobranych przez spadkodawcę płatności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] (słownie:[...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] 11.2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W., działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), oraz art. 97 § 1, art. 98, art. 101 § 1 w zw. z art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 613) orzekł o odpowiedzialności solidarnej: P. S., S. S., A. S. oraz K. S. - spadkobierców M. S., zmarłej w dniu [...] 05.2015 r., za zobowiązania spadkodawczyni wobec ARiMR z tytułu nienależnie pobranych płatności, ustalonych decyzją z [...] 11.2008 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w kwocie [...] zł wraz z odsetkami za zwłokę od zaległości podatkowych, obliczonymi na dzień otwarcia spadku w kwocie [...] zł oraz kosztami upomnienia w kwocie [...] zł (całkowite zadłużenie wynosi [...] zł). Orzekający organ uznał, że spadkobiercy odpowiadają za zobowiązania spadkodawczyni. Wskazał, że z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] 11.2015 r. Repertorium numer [...] wynika, że spadek po zmarłej, na podstawie ustawy nabyli z dobrodziejstwem inwentarza, w udziałach po ¼ części synowie: P. S., S. S., A.S. oraz K. S.. Organ ustalił również, że w toku prowadzonego postępowania nie zostało wydane postanowienie o dział spadku (bądź umowa o dziale spadku), ani spadkobiercy nie wszczęli postępowania działowego, a zatem ich odpowiedzialność jest solidarna (zgodnie z art. 1034 § 1 k.c., do chwili działu spadku spadkobiercy ponoszą solidarną odpowiedzialność za długi spadkowe). Organ wyjaśnił, że w toku czynności prowadzonych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] 06.2013 r. odzyskano część należności pobranych płatności ONW ustalonych decyzją z [...] 11.208 r. W odwołaniu od powyższej decyzji S. S. (wskazując, że działa także w imieniu pozostałych stron, jednakże bez przedłożenia stosownego pełnomocnictwa), zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów k.p.a., k.p.c., ustawy z 8.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r., rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. Autor skargi powołując się na wyroki NSA z 20.03.2013 r., sygn. akt II GSK 2315/11 i z 3.09.2013 r., sygn. akt II GSK 635/12 wskazał, że sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej i z tych powodów wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] 02.2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ II instancji w sposób szczegółowy zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał na przepisy prawa, upoważniające organy do wydania decyzji (w szczególności art. 100 § 1 o.p.). Odnosząc się do twierdzeń odwołujących, że sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, organ odwoławczy stwierdził nie trafność takiego stanowiska. W tym zakresie organ wskazał, że powołane przez odwołującą się stronę orzeczenia NSA wydane zostały w sprawach zakończonych decyzjami w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, podczas gdy zaskarżona decyzja dotyczyła ustalenia odpowiedzialności spadkobierców po zmarłej w stosunku do której wydana była ostateczna, pozostająca w obrocie prawnym decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że wbrew stanowisku zawartemu w odwołaniu, NSA uznał, że jest możliwe wydanie decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych w stosunku do osób niebędących rolnikami w rozumieniu przepisów sektorowych. Biorąc pod uwagę powyższe, organ odwoławczy nie dopatrzył się w działaniu Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W. stawianych przez odwołujące się strony zarzutów naruszenia przepisów k.p.a., k.p.c., ustawy z 8.05.2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 r., rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników. W skardze do sądu S. S., A. S., S. S. i K. S. – reprezentowani przez S. S. na mocy pełnomocnictwa przedłożonego do akt sprawy w dniu [...] 05.2017 r., zarzucili organowi II instancji wydanie decyzji z naruszeniem prawa, tj. k.p.a., k.p.c., przepisów ustawy z 8.05.2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i innych (nieważność postępowania, przedawnienie roszczeń, nienależyte oraz błędne rozpoznanie sprawy, stosowanie prawa wstecz, zasady wyznaczenia aktywów spadku – kwoty odpowiedzialności). Formułując tego rodzaju zarzuty skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub/i uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania). Według skarżącego, w sprawie wiele okoliczności, mających znaczenie dla sprawy nie zostało wyjaśnionych, a uzasadnienie decyzji jest sprzeczne z przedstawionymi okolicznościami sprawy. Wśród okoliczności, które według skarżącego wymagają wyjaśnienia, skarżący wskazał na problem zastosowania do płatności, które miały miejsce przed 2008 r. przepisów prawa z 2008 r. W tym zakresie autor skargi zauważył, że w odwołaniu przytoczył orzeczenia sądowe mówiące, że ARiMR w takich przypadkach powinna dochodzić swoich praw w postępowaniu cywilnym, a nie administracyjnym. Zdaniem strony wyjaśnienia wymaga także okoliczność dotycząca zapewnienia udziału M. S. w postępowaniu o nienależnie pobrane płatności oraz w postępowaniu egzekucyjnym. Wątpliwości skarżącego budził również sposób ustalenia przez organ aktywów spadku i wysokość odpowiedzialności spadkobierców. W tym zakresie skarżący wskazał, że sam organ podał, że przyjęcie spadku nastąpiło z dobrodziejstwem inwentarza a nie wprost (tu skarżący powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 1227/15). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Organ, podzielając zarzut skargi dotyczący braku uwzględnienia w sprawie przyjęcia spadku z dobrodziejstwem inwentarza, a przez to przy określeniu odpowiedzialność spadkobierców nie dopełnienie obowiązku ustalenia aktywów spadku, wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ warunkiem wydania autokontrolnej decyzji jest uwzględnienie skargi w całości, podczas gdy w niniejszym przypadku organ nie podziela poglądu, że zasadne jest umorzenie postępowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutu skargi, w tym niewłaściwego zastosowania przepisów prawa regulujących odzyskiwanie nienależnie pobranych kwot oraz dochodzenie należności w drodze egzekucji, organ stwierdził ich bezzasadność. Na rozprawie w dniu [...] 08.2017 r. S. S., powołując się na udzielone mu pełnomocnictwo przez pozostałych skarżących, podtrzymał stanowisko zawarte w skardze. Podniósł, że sprawa powinna być prowadzona przez organ z powództwa cywilnego a nie w trybie postępowania administracyjnego. Według skarżącego, decyzja nakazująca spadkodawczyni zwrot pobranych płatności powinna być przez sąd uchylona jako wydana w niewłaściwym trybie postępowania. Skarżący zauważył przy tym, że spadkodawczyni nie składała wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy związanej ze zwrotem płatności, ponieważ po udarze w roku 2006 nie wróciła już do pełnej sprawności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawdzając zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość zastosowania i wykładni norm Ordynacji podatkowej w kontekście zarzutów podniesionych w skardze, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędy te zostały dostrzeżone przez organ na etapie postępowania sądowego i szczegółowo wymienione w odpowiedzi na skargę. W aktach sprawy znajduje się dowód w postaci aktu poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że spadek objęty został przez skarżących z dobrodziejstwem inwentarza. Wskazując zatem na zasadę, zgodnie z którą zakres odpowiedzialności za długi spadkowe uzależniony jest od sposobu w jaki został przyjęty spadek, wskazać należy, że odpowiedzialność ta może być ograniczona do wartości czynnej spadku, gdy spadek przyjęto z dobrodziejstwem inwentarza lub nieograniczona, gdy spadek przyjęto w sposób prosty. Sąd zgadza się wobec tego z zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę oceną dotyczącą konieczności uwzględnienia w przypadku wydania decyzji orzekającej o odpowiedzialności spadkobiorców z tytułu nienależnie pobranych przez spadkodawczynię płatności ustalonych decyzją o nienależnie pobranych płatnościach z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania ONW, kwestii dotyczących przyjęcia spadku z dobrodziejstwem inwentarza. W takim przypadku określenie odpowiedzialności spadkobierców w wydanej decyzji powinno uwzględniać wyłącznie ewentualne aktywa spadku. O prawidłowo wydanej decyzji decyduje nie tylko uwzględnienie zasady odpowiedzialności wielopodmiotowej za zobowiązania (tu odpowiedzialność solidarna za długi spadkowe), ale koniecznym jest na podstawie art. 100 O.p. określenie zakresu odpowiedzialności za długi spadkowe. Przy przyjęciu, że spadkobiercy nabyli spadek z dobrodziejstwem inwentarzach ich odpowiedzialność powinna zostać określona w sentencji decyzji jako odpowiedzialność ograniczona do wartości stanu czynnego spadku. Brak takiego zastrzeżenia powoduje, że decyzję należałoby odczytywać, że przyjęcie spadku nastąpiło w sposób prosty (bez ograniczenia odpowiedzialności). Wartość zatem aktywów pozostawionych przez zmarłą (ustalony w spisie inwentarza stan czynny spadku) określa zakres odpowiedzialności spadkobierców za zobowiązania spadkowe (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II FSK 1239/12). Przyjmuje się pogląd, że ustalenie czy istnieje majątek pozwalający na zaspokojenie należności, podlega badaniu w postępowaniu rozpoznawczym. W tych okolicznościach zasadne są zarzuty skargi, że orzekające w sprawie organy nie ustaliły aktywów spadku i w jakiej wysokości jest odpowiedzialność spadkobierców. Powyższe stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 8 k.p.a., które doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na aprobatę. W kontrolowanej sprawie nie jest sporne, że spadkobiercami po zmarłej M. S. są S. S., P. S., A. S. i K. S., którzy nabyli spadek z dobrodziejstwem inwentarza. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Do należności, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym że termin, o którym mowa w art.47 §1 O.p., wynosi 60 dni (art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji). Wobec wskazanego powyżej brzmienia art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji zastosowanie w niniejszej sprawie mają, powołane w podstawie prawnej decyzji o orzeczeniu odpowiedzialności skarżących, przepisy art. 97 - art. 101 O.p. Sama odpowiedzialność spadkobierców powstaje z chwilą otwarcia spadku. W myśl art. 97 § 1 Ordynacji podatkowej spadkobiercy podatnika przejmują przewidziane w przepisach prawa podatkowego majątkowe prawa i obowiązki spadkodawcy. Nienależnie pobrane płatności wchodzą w skład długów spadkowych, stąd – jak zasadnie dostrzegły organy - ostateczna decyzja Prezesa ARiMR z dnia [...] 11.2008 r., nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności wobec M. S., jest podstawą do wszczęcia postępowania w sprawie przeniesienia odpowiedzialności za zobowiązania po zmarłej na skarżących. Zgodnie z art. 100 § 1 O.p. organ podatkowy orzeka w jednej decyzji o zakresie odpowiedzialności lub uprawnień poszczególnych spadkobierców na podstawie decyzji ostatecznych wydanych wobec spadkodawcy oraz jego zobowiązań wynikających z prawidłowych deklaracji. W niniejszej sprawie, jak wynika z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych, decyzja z [...] 11.2008 r. została doręczona M. S., co zostało udokumentowane znajdującą się w tychże aktach kopią potwierdzenia odbioru, na której widnieje podpis S. S. z dopiskiem syn. Od powyższej decyzji strona nie wniosła wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem decyzja stała się ostateczna. Decyzja z [...] 11.2008 r. stanowiła podstawę wystawienia tytułu wykonawczego z dnia [...] 06.2013 r. i wszczęcia na tej podstawie postępowania egzekucyjnego, w którego trakcie część kwoty nienależnie pobranych płatności została od M. S. wyegzekwowana. Okoliczność, że M. S. z powodów wskazanych na rozprawie nie kwestionowała decyzji z [...] 11.2008 r. nie skutkuje wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego w niniejszym postępowaniu. Ewentualnemu zwalczeniu naruszenia przez organ zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu służy wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (w sprawie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz żądanie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z przedłożonych akt nie wynika aby strona skorzystała z takiej możliwości. W przedstawionych realiach sprawy brak jest również podstaw do uwzględnienia twierdzenia autora skargi, wskazującego na niedopuszczalność drogi postępowania administracyjne w dochodzeniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tego powodu, że decyzja z [...] 11.2008 r. została wydana na podstawie ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, natomiast nienależnie płatności zostały pobrane przed wejściem w życie tej ustawy. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu z przyczyn podanych wcześniej, sprawa ustalenia oraz zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności jest sprawą administracyjną, podlegającą rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Organ wydający takie rozstrzygnięcie obowiązany jest uwzględnić stan faktyczny jaki obowiązuje w dacie wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że na dzień [...] 11.2008 r. istniały podstawy do orzeczenia zwrotu nienależnie pobranych przez M. S. płatności do gruntów rolnych, które zostały wypłacone na podstawie ostatecznych decyzji przyznających płatność. Ustawa z dnia 9 maja 2008r. nie wprowadza żadnych ograniczeń czasowych w ustaleniu, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Przeciwnie, ustalenie w drodze decyzji administracyjnej kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z 2008 r. dotyczy wszystkich wymienionych w tym przepisie środków publicznych, co do których ustalono, że ich pobranie (wypłata) nastąpiło w sposób nieuprawniony. Błędna jest zatem wykładnia art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że postępowanie prowadzone w tym trybie dotyczyć może wyłącznie kwot nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych rolnikowi po wejście w życie tej ustawy, tj. po dniu 24 czerwca 2008 r. Potwierdzenia w przedłożonym materiale dowodowym nie znajdują także zarzuty skargi dotyczące przedawnienia roszczeń. Stosownie do art. 70 § 1 O.p. zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku, jednak w myśl § 4 powołanego artykułu bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Z kolei zgodnie z art. 99 omawianej regulacji bieg terminów przewidzianych w art. 70, art. 71, art. 77 § 1 oraz art. 80 § 1 nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowania aktu poświadczenia dziedziczenia, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy. Przyznać wobec tego należy rację orzekającym w sprawie organom, które powołując się na zastosowanie w dniu [...] 07.2013 r. wobec M. S. środka egzekucyjnego w postaci skutecznego zajęcia świadczenia emerytalnego, uznały, że został przerwany bieg terminu przedawnienia, który zaczął biec na nowo od dnia [...] 07.2013 r. Po raz kolejny bieg terminu przedawnienia zawieszony został w dniu [...] 05.2015 r., w momencie zgonu M. S. i rozpoczął swój bieg na nowo w dniu [...] 11.2015 r. (dzień po zarejestrowaniu aktu poświadczenia dziedziczenia). Po uwzględnieniu opisanych wyżej okoliczności bieg terminu przedawnienia upłynie w dniu [...] 12.2018r. Ze względów opisanych w pierwszej części rozważań, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.