III SA/Wr 295/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant aplikant radcowski Adam Małycha po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi T B na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Rozpatrując po raz kolejny sprawę, zaskarżoną decyzją – wydaną po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy – Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działający w imieniu Zakładu utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] r. Nr [...], w której organ ten odmówił zainteresowanemu umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, na Fundusz Pracy (łącznie – 72.595,68 zł). W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 28 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.), tj. brak majątku z którego można przeprowadzić egzekucję należności i jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Niemniej zdaniem organu, strona ma możliwości podjęcia zatrudnienia i uzyskiwania dochodów, nie przedstawiła bowiem żadnych dokumentów, czy orzeczeń świadczących o niezdolności do pracy. Ponadto podniesiono, że decyzja o umorzeniu czy odmowie umorzenia należności ma charakter uznaniowy, a więc nawet stwierdzenie występowania okoliczności świadczące o spełnieniu określonych przesłanek, może ale nie musi prowadzić do rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Wskazano w uzasadnieniu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki o których mowa w art. 28 ust. 3a ustawy. Z uwagi na brak informacji o uzyskiwanych dochodach strony i jego rodziny, nie można zbadać, czy wydatki gospodarstwa domowego przewyższają dochody i czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Ponadto w sprawie nie zachodzi również przesłanka przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. W końcowej części uzasadnienia podkreślono, że dopóki istnieją niewykorzystane możliwości wyegzekwowania zaległych należności, ich umorzenie byłoby sprzeczne z interesem publicznym. W skardze strona zarzuciła, że decyzja została wydana niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i wbrew ustaleniom faktycznym, w szczególności z pominięciem dołączonych dowodów i bez ustosunkowania się do nich. Ponadto zarzuciła, że w toku postępowania nie informowano strony o przedsiębranych w sprawie czynnościach i nie dano możliwości zgłaszania do nich uwag i wniosków. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w sytuacji strony występuje przesłanka niewypłacalności. Podniesiono także, że strona korzystała z pomocy urzędu pracy w znalezieniu pracy, w aktach sprawy znajdują się również zaświadczenia wskazujące, że choroba strony ma charakter przewlekły i nie rokuje poprawy na przyszłość. Przedstawione zostały także w sprawie oświadczenia o stanie majątkowym rodziny. W uzasadnieniu wskazano, że warunkiem umorzenia należności jest wykazanie, że w chwili orzekania sytuacja jest tego rodzaju, że opłacenie zaległych składek pozbawi rodzinę niezbędnych środków do życia, a nie jest nim brak pozytywnych rokowań co do ich spłaty w przyszłości. Wskazano także, że nastąpiły zdarzenia w postaci poniesienia strat majątkowych (kradzież samochodu wraz z wyposażeniem), które uniemożliwiły uzyskiwanie dochodów z działalności gospodarczej. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia [...] r., strona podtrzymała swoją skargę, dołączyła także zaświadczenie lekarskie z listopada 2009 r. oraz kopie zeznania podatkowego żony za 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. W tym ostatnim przypadku chodzi jednak wyłącznie o sytuacje, gdy uchybienie przepisom prawa procesowego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zgodnie natomiast z unormowaniem zawartym w art. 134 p.p.s.a. Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten pozwala, więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Biorąc pod uwagę przywołane kryteria kontroli sądowoadministracyjnej, nie można było utrzymać w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji, choć z zupełnie innych powodów, niż te, które wyartykułował wprost skarżący. Okolicznością, która przesądziła o kierunku rozstrzygnięcia Sądu jest fakt podpisania obu decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych przez te same osoby. Rozstrzygnięcie z dnia [...] r. podpisały w sumie trzy osoby, natomiast zaskarżone orzeczenie (z dnia [...] r.) – cztery osoby, w tym jedna spośród tych, której podpis figuruje na pierwszej z wymienionych decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm. – dalej "k.p.a."), podpis osoby upoważnionej do wydawania decyzji jest jednym z koniecznych elementów tego rodzaju orzeczenia. Mając powyższe na względzie, w rozpatrywanej sprawie należy z tego wnosić, że obie wspomniane decyzje: 1) były rozstrzygnięciami podjętymi kolegialnie; 2) niektóre osoby brały udział w wydaniu obu tych orzeczeń. Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Prawidłowości takiej konstatacji nie może podważać fakt, że podpisy widniejące na obu orzeczeniach zostały w pewien sposób pogrupowane. Artykuł 24 § 1 k.p.a., wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa (celowe podkreślenie Sądu) wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z punktem 5) przywołanego przepisu, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym – na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że współuczestnictwo tej samej osoby , zarówno przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i rozstrzygnięcia odwoławczego (czego, w rozpoznawanym wypadku, dowodzą zakwestionowane przez Sąd podpisy), stanowi istotne naruszenie prawa, dające – w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Środek zaskarżenia przewidziany w art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74 ze zm.) ma co prawda specyficzny charakter. Rozpatrywany jest w istocie przez ten sam organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji, co zbliża go do instytucji przewidzianej w art. 127 k.p.a. Niewątpliwie jednak, przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. znajduje tym bardziej zastosowanie także w tym przypadku (por. zresztą wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II GSK 472/07, Lex nr 471535). W świetle zasad procesowych wynikających z omówionych przepisów – zwłaszcza jeśli zważyć na dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" p.p.s.a., w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. – Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję ZUS (punkt I wyroku). Załatwienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinno być podjęte przez osobę, która nie brała udziału przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. Dodatkowo należy wyjaśnić – na podstawie przepisów regulujących strukturę oraz funkcjonowanie Zakładu i jego reprezentację – zasadność podejmowania orzeczeń w sposób kolegialny. Rozpatrując raz jeszcze wniosek strony organ powinien też rozważyć merytoryczne zarzuty podniesione w skardze, wziąć pod uwagę także dołączone do niej załączniki, dając temu wyraz w uzasadnieniu podjętej na nowo decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w II punkcie wyroku natomiast wynika z konieczności zastosowania art. 152 p.p.s.a.