III SA/Wr 298/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Maciej Guziński, Protokolant Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. R. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. przyznał skarżącemu jednolitą płatność obszarową i uzupełniającą płatność obszarową. Postanowieniem z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w D. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] r. Podstawą wznowienia postępowania był art.145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie – jak podał organ – wyszły na jaw nowe dowody dotyczące użytkowania w 2011 r. działek objętych płatnością. Z treści bowiem złożonego w ramach działania "Grupy producentów rolnych" przez A Sp. z o.o. odwołania od decyzji przyznającej płatność skarżącemu wynika, że faktyczną działalność na gruntach wskazanych przez skarżącego we wniosku o przyznanie płatności prowadziły inne podmioty. Pismem z dnia [...] r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że w toku postępowania powstało istotne zagadnienie wstępne dotyczące podmiotu uprawnionego do uzyskania dopłat unijnych. Skarżący podniósł, że zdaniem B Sp. z o.o. w K. W. zawarł on z tą Spółką umowę dzierżawy gruntów objętych wnioskiem, co w rzeczywistości nie maiło miejsca. Wobec powyższego skarżący wniósł do Sądu Okręgowego w Ś. pozew o ustalenie nieistnienia umowy dzierżawy spornych gruntów pomiędzy nim a spółką B. W jego ocenie przed rozstrzygnięciem sprawy i wydaniem decyzji niezbędne zatem było rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wyrokiem sądu powszechnego. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w D. odmówił zawieszenia postępowania, wskazując, że toczący się przed sądem powszechnym spór dotyczący istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazano ponadto, że organ administracji jest w stanie samodzielnie dokonać rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności. Podkreślono także, że postępowanie, którego zawieszenia domaga się strona, zostało wszczęte z urzędu. W zażaleniu od powyższego postanowienia skarżący wniósł o jego zmianę, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...]) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że organ pierwszej instancji wznowił postępowanie administracyjne z urzędu, natomiast sytuacja, która określa możliwość zawieszenia na wniosek strony postępowania została unormowana w art. 98 § 1 k.p.a. Analiza tego przepisu – jak wskazał organ – potwierdza, że fakultatywne zawieszenie postępowania administracyjnego uzależnione jest od łącznego wystąpienia czterech przesłanek. Po pierwsze toczy się postępowanie administracyjne w danej sprawie, po drugie postępowania to zostało wszczęte na wniosek strony, która występuje z żądaniem zawieszenia postępowania, po trzecie w postępowaniu, w którym występuje wielość stron pozostałe strony muszą wyrazić zgodę na zawieszenie postępowania i po czwarte zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka wszczęcia postępowania na wniosek strony. Ponadto organ podkreślił, że zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie jest związane z powództwem o ustalenie istnienia prawa i nie ma żadnego wpływu na toczące się postępowanie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zarzucając naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji w sytuacji, kiedy zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w postaci istnienia zagadnienia wstępnego, od którego rozstrzygnięcia zależy rozpatrzenie sprawy w postępowaniu administracyjnym. W ocenie strony skarżącej kluczowym zagadnieniem, jakie powinien był rozpatrzyć organ II instancji nie jest istnienie przesłanek z art. 98 § 1 k.p.a. warunkujących zawieszenie postępowania administracyjnego na wniosek, lecz wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli przyczyn uzasadniających obligatoryjne zawieszenie postępowania z urzędu. Działanie organu w tym zakresie nie jest uzależnione od jakiejkolwiek czynności podjętej przez stronę postępowania, lecz winno mieć miejsce ze względu na powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zdaniem strony skarżącej w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – postępowania administracyjne zostało wznowione, w czasie kiedy pojawiło się zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia, postępowanie nie zostało zakończone wydaniem decyzji, która załatwiałaby sprawę co do istoty. W konsekwencji zatem – jak podkreślono – okoliczność wydania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu płatności z dnia [...] r. i odmawiającej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie miało znaczenia. Poza tym wskazano, że decyzja uchylająca nie jest ostateczna, a skarżący zamierza złożyć od niej odwołanie. Odnośnie zagadnienia wstępnego, którego przedmiotem jest ustalenie istnienia lub nieistnienia umowy dzierżawy pomiędzy B Sp. z o.o. w K. W. a skarżącym, stwierdzono, że kwestia ta nie była jeszcze przedmiotem rozstrzygnięcia żadnego sądu ani organu. Ponadto w skardze zwrócono uwagę na zasadę związania organów administracji prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 271 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą, co oznacza, że skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145-150 ustawy). Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego – ustalenia czy została zawarta umowa dzierżawy między skarżącym a Spółką. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia, czy ustalenie przez sąd powszechny istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego (umowy dzierżawy) stanowi zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wskazać przy tym należy, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne (celowe podkreślenie Sądu), które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Ponadto chodzi o takie zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Podkreślić przy tym należy, że obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Zagadnieniem wstępnym nie może być zatem wyjaśnienie okoliczności faktycznych danej sprawy (por. Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 97 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2013). W kontekście powyższych uwag należy wskazać, że rozstrzygnięcie czy skarżący zawarł umowę dzierżawy nie stanowi – w ocenie Sądu – zagadnienia wstępnego. Ustalenia w tym zakresie mają bowiem charakter ustaleń faktycznych. Rozstrzygnięcie zatem kwestii zawarcia takiej umowy (lub jej niezawarcia) może i powinno być dokonane przez organ w toku postępowania administracyjnego za pomocą dostępnych środków dowodowych. W niniejszej sprawie organy zatem słusznie uznały, że kwestia istnienia lub nieistnienia stosunku prawnego nie stanowi zagadnienia wstępnego, czyli tym samym zagadnienia prawnego wymagającego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, a jednocześnie – jak zasadnie wskazał organ, nie było też podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek strony, to tym samym nie doszło do naruszenia wskazanych przez skarżącego w skardze przepisów i w konsekwencji skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a, należało oddalić.