III SA/Wr 30/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 31 marca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy w G. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie programu współpracy Gminy G. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2011 rok I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda D. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie programu współpracy Gminy G. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2011 r. oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że badając zgodność z prawem uchwały stwierdził jej podjęcie z istotnym naruszeniem art. 5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zm.) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały mianowicie błędnie powołano art. 5 ust. 3 ustawy, według którego współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się na zasadach: pomocniczości, suwerenności stron, partnerstwa, efektywności, uczciwej konkurencji i jawności. Przepis ten nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy. Z dniem 12 marca 2010 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 28, poz. 146), w wyniku której zmieniono art. 5 ustawy, w tym ust. 3 tego przepisu, stanowiący dotychczas podstawę prawną do wydania uchwały o programie współpracy z organizacjami pozarządowymi. Dodano także art. 5a, który w dniu podjęcia uchwały nr [...] (tj. w dniu [...] r.) powinien stanowić podstawę uchwalenia przez radę gminy rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Organ nadzoru powołał się na art. 5a ust. 1 ustawy, regulujący tryb uchwalenia oraz treść rocznego programu. Program powinien być uchwalony do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu. Organ stwierdził, że realizacja kompetencji określonych w wymienionych przepisach ma miejsce tylko, gdy uchwała rady gminy reguluje wszystkie zagadnienia wymienione w art. 5a ust. 4 ustawy. Według organu nadzoru, zaskarżona uchwała nie spełnia tych wymogów. Określa ona jedynie zasady, przedmiot i formy współpracy. Uchwała nie reguluje zagadnień, określonych w art. 5a ust. 4 pkt 7-11 ustawy, tj. sposobu realizacji programu, wysokości środków przeznaczanych na realizację programu, sposobu oceny realizacji programu, informacji o sposobie tworzenia programu oraz o przebiegu konsultacji, trybu powoływania i zasad działania komisji konkursowych do opiniowania ofert w otwartych konkursach ofert. Organ nadzoru zarzucił zatem, że zaskarżona uchwała nie spełnia wymogów art. 5a ust. 4 ustawy. Uchwalenie programu współpracy z organizacjami pozarządowymi z pominięciem ustawowych wymogów merytorycznych powoduje, że uchwałę należy uznać za podjętą z istotnym naruszeniem art. 5a ustawy. Według art. 5a ust. 1 ustawy, program współpracy jest uchwalany po konsultacjach z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, przeprowadzonych w sposób określony w art. 5 ust. 5 ustawy. Przyjęty zaskarżoną uchwalą program współpracy nie został skonsultowany. Uchwała nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z radą działalności pożytku publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji została bowiem ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego w dniu 15 listopada 2010 r., Nr 212, poz. 3301. Weszła w życie dnia 29 listopada 2010 r. Program współpracy na 2011 r. uchwalono natomiast w dniu [...] r. Naruszono zatem art. 5a ust. 1 ustawy z uwagi na niewykonanie obowiązku konsultacji, co według organu jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały z przyczyn proceduralnych. Organ powołał się na określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Zatem wszelkie działania organu stanowiącego gminy powinny posiadać umocowanie w przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz odpowiadać wymogom stawianym przez te przepisy. Jeżeli ustawa w art. 5a ust. 4 przewidziała szczególną procedurę uchwalania oraz wymogi treściowe programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, rada gminy była obowiązana do ich uwzględnienia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy poinformował, że w związku ze skargą Wojewody D. na uchwałę nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. dotyczącej programu współpracy Gminy G. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2011 r., naruszającej art.5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, po przeprowadzonych konsultacjach Rada Gminy G. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie programu współpracy Gminy G. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2011 r. Na mocy § 3 tej uchwały uchylono zaskarżoną uchwałę z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą lub u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Na wstępie Sąd stwierdza, że Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. z uwagi na naruszenie terminu 30 listopada z art. 5a ust. 1 in fine ustawy. Gmina nie zaskarżyła tego rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sąduy administracyjnego w terminie 30 dniowym, przewidzianym przez art. 53 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała z dnia [...] r. pozostała w obrocie prawnym. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie upłynął ten ustawowy 30-dniowy termin, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do Sądu. Przedmiotem orzekania Sądu jest uchwała nr [...] Rady Gminy G. z dnia [...] r. w sprawie programu współpracy Gminy G. z organizacjami pozarządowymi i innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego na 2011 r. W dniu podjęcia tej uchwały, to jest [...] r., podstawą prawną do jej wydania był art. 5a ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96, poz. 873 ze zm.). W podstawie prawnej uchwały nr [...] powołano natomiast art. 5 ust. 3 ustawy, według stanu prawnego sprzed dnia 12 marca 2010 r. Należy podkreślić, że w dniu 12 marca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 28, poz. 146), zmieniająca art. 5 ustawy, w tym jego ust. 3, który był do 12 marca 2010 r. podstawą prawną uchwał rad gmin o programie współpracy z organizacjami pozarządowymi. Nowelą z dnia 22 stycznia 2010 r. do ustawy dodano art. 5a, który w dniu podjęcia uchwały nr [...] (tj. w dniu [...] r.) powinien stanowić podstawę uchwalenia przez radę gminy rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło nie tylko uchybienie formalne, polegające na błędnym wskazaniu podstawy prawnej uchwały. Rada gminy wykonała także powołany nieobowiązujący już przepis art. 5 ust. 3 ustawy, zawierając w zaskarżonej uchwale treści przewidziane przez ten przepis. Opierając się o nieobowiązujący art. 5 ust. 3 ustawy jako podstawę prawną do podjęcia uchwały, jak również nie uwzględniając obowiązującej podstawy prawnej zawartej w art. 5a ustawy, rada gminy podjęła uchwałę sprzeczną z prawem, co zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym pociąga za sobą nieważność zaskarżonej uchwały jako podjętej bez obowiązującej podstawy prawnej. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwała nie może być wykonywana w oparciu o art. 152 p.p.s.a.