III SA/Wr 300/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi E.K. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013 I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącej [...] (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania; III. orzeka, że decyzje wymienione w punkcie I nie podlegają wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Zaskarżoną decyzją, po rozpatrzeniu odwołania E. K. (zwanej dalej stroną skarżącą), Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) we W. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W uzasadnieniu przytoczono, że [...] kwietnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. W sekcji VII wniosku strona zadeklarowała 4 działki ewidencyjne nr 218, 219, 279/1 i 340. Natomiast w sekcji VIII zadeklarowała 3 działki rolne A/A1, B/B1 i C/C1 do jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) o łącznej powierzchni 3,75 ha. Na spersonalizowanym wniosku skarżąca zmieniła deklarację gruntów rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr 340 z 1,15 ha na 1,34 ha. Kontrola administracyjna wykazała jednakże nieprawidłowości polegające na zadeklarowaniu na działce ewidencyjnej nr 340 większej powierzchni użytków rolnych niż maksymalny kwalifikowany obszar (PEG) występujący na tej działce ewidencyjnej zgodnie z systemem LPiS. W tym stanie faktycznym, w dniu [...] stycznia 2014 r., organ I instancji przyjął, że zachodzi różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności w ramach płatności JPO i UPO (3,75 ha) a ustaloną powierzchnią kwalifikującą się do objęcia tą płatnością (3,56 ha) w wys. 5,3371 %. Zastosował zatem pomniejszenie płatności na mocy art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. WE Nr L 316 z 02.12.2009 r., str. 65 ze zm.), który stanowi, że jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha lecz nie więcej niż 20 % powierzchni stwierdzonej, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. Rozpoznając wniesione odwołanie organ odwoławczy przedstawił w pierwszej części uzasadnienia swej decyzji stan prawny, w szczególności przywołał art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.). Następnie podał, że zgodnie z ust. 1a tego artykułu, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Stosownie do art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16, ze zm.), system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. W myśl art. 6 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1122/2009", system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, stosowany jest na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co gwarantuje jednoznaczną identyfikację każdej działki referencyjnej. Na potrzeby systemu płatności jednolitej lub systemu jednolitej płatności obszarowej odnośnie do każdej działki referencyjnej określa się maksymalny kwalifikowalny obszar. GIS funkcjonuje na podstawie krajowego systemu odniesienia za pomocą współrzędnych. W przypadku gdy stosuje się różne systemy współrzędnych, w obrębie każdego z państw członkowskich są one kompatybilne. Państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej Po przeanalizowaniu całości materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie Dyrektor stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wydana została w sposób prawidłowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy oraz w prawidłowy sposób zastosował obowiązujące przepisy prawa. Wyjaśnił, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zgodnie z art. 14 i art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli zwany "system zintegrowanym" obejmujący między innymi system identyfikacji dziatek rolnych, który w myśl art. 17 cytowanego wyżej rozporządzenia ustanawiany jest na podstawie map. lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Przy użyciu wskazanych wyżej narzędzi informatycznych przeprowadzane są kontrole administracyjne wniosków o płatność, mające na celu wykrycie nieprawidłowości dotyczących m.in. różnicy między działkami rolnymi zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku, a działkami odniesienia zawartymi w systemie identyfikacji działek rolnych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, ARiMR przeprowadza kontrolę administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Stosownie do art. 12 ust. 3 cytowanego powyżej rozporządzenia Komisji, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności obszarowej na danej działce referencyjnej. Obowiązkiem rolnika jest wskazanie położenia działek rolnych na załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację. Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 str. 16 z 31.01.2009 r.) (uprzednio art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003) - kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej. Odnosząc się do spornej działki ewidencyjnej o numerze 340, o całkowitej powierzchni wynoszącej 1,3478 ha, na której rolnik zadeklarował 1,34 ha gruntów rolnych jako działkę rolną C/C1 - z uwagi na treść odwołania strony organ, jak stwierdził - dokonał powtórnej analizy ortofotomapy oraz dokumentacji dołączonej przez stronę do odwołania tj. wykazu ze zmian gruntowych z dnia [...].02.2013 r. oraz wyrysu z ewidencji gruntów z dnia [...].01.2013 r. W wypisie z rejestru gruntów wykreślono powierzchnię całkowitą o wartości 1,43 ha oraz wpisano nową wartość - 1,3478 ha. Wnioskodawca zadeklarował nową powierzchnię na omawianej nieruchomości rolnej tj. 1,34 ha. W celu ustalenia poprawności przebiegu granic dla omawianej działki skalibrowana została mapa (wyrys geodezyjny) z aktualnymi granicami. Na tej podstawie organ ustalił, że przebieg granic jak i powierzchnia po granicach odniesienia wynosi 1,15 ha i jest zgodna z ustaleniami organu I instancji w tym zakresie. Ponadto dokonano weryfikacji granic odniesienia działek sąsiednich tj. nr 339 i 343, których powierzchnia mierzona po granicach odniesienia wynosi dla tych działek odpowiednio 1,4042 ha i 1,5856 ha, brak jest zatem możliwości uzyskania dodatkowego areału kosztem sąsiednich działek. Konkludując Dyrektor przyjął, opierając się na dostępnych dowodach w sprawie, że powierzchnia PEG dla działki nr 340 została wyznaczona prawidłowo. Uaktualnieniu w bazie LPIS na podstawie dokumentów złożonych przez stronę będzie podlegać jedynie całkowita ewidencyjna powierzchnia przedmiotowej działki. W skardze, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia szeregu norm proceduralnych skarżąca podniosła, iż w 2012 roku na własny koszt dokonała pomiarów powierzchni posiadanych rzez nią działek rolnych, w tym działki nr 340, dla wykazania faktycznie posiadanego i użytkowanego areału. Po dokonaniu pomiarów działek przez geodetę, zgłosiła aktualne dane powierzchni gruntowych do ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez starostę. I na tej podstawie opłaca podatek rolny. Nie godzi się zatem z twierdzeniem organu, iż przebieg granic jak i powierzchnia po granicach odniesienia spornej działki wynosi 1,15 ha, tym bardziej, że przedmiotowa działka jest wolna od zadrzewień i zakrzaczeń i nie występują na jej powierzchni obszary wyłączone z dopłat. Zarzuciła, że ortofotomapa, wykonana na podstawie zdjęć lotniczych, na podstawie której organy obu instancji opierają obmiar działki, nie odzwierciedla stanu rzeczywistego. W wielu przypadkach ortofotomapy, którymi posługuje się Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla pomiaru działek rolnych, są nieaktualne, niedokładne i obrazy satelitarne mogą wprowadzać w błąd co do faktycznej powierzchni działki. W rozpatrywanej sprawie, bardziej dokładne i aktualne są pomiary geodezyjne, dokonane przez skarżącą, znajdujące potwierdzenie w ewidencji gruntów. Podkreśliła, że najlepszym sposobem określania powierzchni działek jest pomiar dokonany przyrządami mierniczymi, a nie dokonany za pomocą ortofotomapy. Na poparcie tezy o możliwych błędach występujących przy sporządzaniu ortofotomap skarżąca przytoczyła wypowiedź pracownika Agencji zamieszczoną w ogólnopolskiej publikacji. W ocenie skarżącej, zgłoszenie przez nią w odwołaniu zarzutów przeciw ustaleniom organu I instancji co do powierzchni spornej działki, obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów, w szczególności kontrola instancyjna winna polegać na kontroli na miejscu, metodą inspekcji terenowej. Wprawdzie organ odwoławczy dokonał analizy dokumentacji dołączonej przez stronę do odwołania (wykaz ze zmian gruntowych z dnia [...].02.2013 r. i wyrys z ewidencji gruntów z dnia [...].01.2013 r.), to jednak w decyzji brak jest wyjaśnienia dlaczego przyjęta metoda pomiaru i ortofotomapa) wyklucza inne wyniki (pomiary geodezyjne) i jest jedyną możliwą podstawą ustaleń. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując skargę zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. Poz. 270, zwana dalej w skrócie p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga może zostać uwzględniona, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy (art.145 - 150 p.p.s.a.). Dokonana zgodnie z tymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Według tego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zaznaczyć, że Sąd w pierwszej kolejności ocenia prawidłowość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w toku załatwiania sprawy. Przepisy te rzutują na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Podstawą materialnoprawną rozpatrywanej sprawy jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm., zwana dalej również ustawą o płatnościach). Artykuł 7 tej ustawy stanowi, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa, a także inne wymienione tam płatności, do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli spełni warunki określone w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie sporną kwestią między organem a stroną skarżącą jest rozbieżność między powierzchnią działek rolnych zadeklarowaną do płatności przez skarżącą, a powierzchnią kwalifikowalną, ustaloną przez organy orzekające. |Biorąc pod uwagę art. 3 ustawy o płatnościach, Sąd stwierdza, że działania organów administracji publicznej prowadzących postępowania w| |sprawach kontrolowanych orzeczeń, podlegają zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej | |Polskiej. Wymaga to zgodności z prawem każdej czynności procesowej, także działalności | |orzeczniczej organów administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym, którego celem jest rozstrzygnięcie sprawy, istotne | |znaczenie ma ustalenie obowiązującej w sprawie normy prawa. Ma to związek z prawidłowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W ścisłym | |związku z zasadą praworządności pozostaje zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. Z tą zasadą związany jest art. 3 ust. 2 pkt 2 | |ustawy o płatnościach, według którego organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, aby ustalony stan | |faktyczny był zgodny z rzeczywistością. Okoliczność można uznać za udowodnioną jedynie po ocenie całokształtu zgromadzonego materiału | |dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pominąć przy ocenie tego materiału żadnego dowodu, także zgłaszanego dopiero | |w odwołaniu. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć wyraz | |w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. | |Istotna jest także obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Wprowadza ona obowiązek | |dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola | |instancyjna obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. | |Według art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym w sprawach nieuregulowanych mają odpowiednie | |zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem I instancji. Organ II instancji rozpoznając | |odwołanie nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ I instancji, ani żądaniami odwołania. Należy jednak | |podkreślić, że organ II instancji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie. Wynika z tego obowiązek zbadania | |i odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania. Zakres postępowania odwoławczego nie jest więc węższy niż zakres postępowania przed| |organem I instancji. Organ II instancji powinien ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone| |przed organem I instancji, szczególnie materiał dowodowy zebrany przez ten organ. Jeżeli stwierdzi braki w postępowaniu lub | |niejasności, powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w | |sprawie, o ile nie przekroczy dyspozycji art. 136 k.p.a. | |Stanowisko organu prowadzącego postępowanie, w wyniku przeprowadzania koniecznych czynności procesowych, powinno znaleźć wyraz w | |uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia będącego integralnym składnikiem decyzji jest | |wyjaśnienie jej dyspozytywnej części, jakim jest rozstrzygnięcie (wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). | |Uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów | |oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji | |administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., realizowanej na mocy art. 107 | |§ 3 k.p.a. Na mocy tej zasady organ administracji publicznej obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi | |kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada | |przekonywania nie będzie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla | |danej sprawy. Obowiązkiem organu II instancji przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów | |podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania. Niewykonanie tego obowiązku jest naruszeniem prawa procesowego w stopniu mogącym mieć| |wpływ na wynik sprawy. Skutkuje to uchyleniem zaskarżonych decyzji. Teza ta ma oparcie w utrwalonym | |orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r. (V SA 1611/00, LEX nr 80635) NSA stwierdził, że pominięcie w | |uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania| |naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. | |W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji według przedstawionych reguł, Sąd uznał, że w kontrolowanej sprawie nie doszło do | |prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) | |materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i trafności merytorycznej rozstrzygnięcia. | |Jak już wyżej wskazano, materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności określono w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach, | |stanowiąc, że rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został | |złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się | |do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, a rolnik musi spełniać warunki wymienione| |w punktach od 1 do 3 tego przepisu. | |Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej | |decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na | |jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem | |kwalifikowalności do danego schematu pomocy. | |Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS | |stanowią przepisy prawa unijnego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Według tego przepisu system identyfikacji | |działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji | |geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu | |gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10.000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 | |wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na ujawnienie nieprawidłowości, szczególnie na ich automatyczne wykrycie za pomocą | |narzędzi informatycznych. Według art. 24 ust. 1 lit.c rozporządzenia dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we | |wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Zgodnie z art. 28 | |ust.1 lit.c rozporządzenia Komisji/WE/ nr 1122/2009, ARiMR przeprowadza kontrole administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami| |rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji | |powierzchni do przyznania płatności. Według art. 57 ust. 3 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji/WE/ nr 1122/2009, gdy obszar | |zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony | |dla tej grupy upraw. | |Przytoczone regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Nie ulega | |wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika, a danymi wyznaczonymi | |na podstawie ortofotomapy, organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego. Powinno to | |nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach, z zastrzeżeniem | |zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych | |rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.| |Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym m.in. płatności JPO UPO, niektóre z | |zasad postępowania dowodowego z kodeksu postępowania administracyjnego wyłączono lub ograniczono, szczególnie w zakresie rozkładu | |ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 3 ust. 3). Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która | |z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ustawa równocześnie w powołanych przepisach nakazuje organom Agencji stanie na straży | |praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron udzielanie im niezbędnych informacji i | |zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału | |dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, szczególnie na wyczerpujące| |odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 3 ust. 3 ustawy modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem | |pojmowana jako nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza to zdaniem | |Sądu, że na organach ARiMR ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony. Konieczność odniesienia | |się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie | |wynika z art. 107 § 3 k.p.a. Określone w art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, | |która z faktu tego wywodzi skutki prawne, nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności,| |w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością (wyrok Wojewódzkiego Sądu | |Administracyjnego w Opolu z dnia 26 maja 2010 r., I SA/Op 171/10) | |Najważniejszym aspektem rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, czy dane systemu LPIS są wystarczającym dowodem, aby zostały w całości i | |wyłącznie wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności JPO i UPO na rok 2013. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę | |wskazane reguły postępowania, nie można się z tym zgodzić. Należy wszakże podzielić pogląd organów orzekających, znajdujący oparcie w | |powołanych przepisach prawa, że dane zawarte w bazie LPIS/GIS stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do | |przyznania płatności obszarowych. Nie oznacza to jednak, że dane te nie podlegają weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. | |Przeciwnie, jak każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a gdy nie odpowiadają stanowi | |faktycznemu powinny podlegać modyfikacji. Zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do | |wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty zeznania świadków, opinie biegłych i | |przede wszystkim oględziny (inaczej ujmując – kontrola na miejscu). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skoro | |zakwestionowano określoną we wniosku powierzchnię gruntów kwalifikującą się do dopłat, organ II instancji był obowiązany skorzystać ze | |wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, również wnioskowanych przez stronę. | |Jak wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub | |dokumentów ewidencji gruntów lub innych danych kartograficznych. W sytuacji, gdy skarżąca wnosiła o płatności| |na podstawie danych dotyczących zgłoszonej działki wynikających z ewidencji gruntów, organ w uzasadnieniu | |zaskarżonej decyzji powinien był wyjaśnić, z czego wynika różnica między powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią kwalifikowalną, ustaloną| |przez organ na podstawie systemu LPIS, oparty na mapach czy dokumentach zawartych w ewidencji gruntów. Organ wyjaśnił bardzo | |szczegółowo podstawy prawne systemu LPIS, zasady jego funkcjonowania oraz jego dokładność. W przekonujący sposób natomiast nie odniósł | |się do wyjaśnienia przyczyn różnicy powierzchni gruntów, mającej miejsce w rozpatrywanej sprawie, której następstwem było nieprzyznanie| |skarżącej dopłaty we wnioskowanej przez nią wysokości. Jakkolwiek w odpowiedzi na zarzuty odwołania organ II instancji podał, że | |dokonano weryfikacji granic odniesienia sąsiednich działek (nr 339 i 343), których zmierzona powierzchnia po granicach odniesienia | |wynosi dla tych działek odpowiednio 1,4042 ha i 1,5856 ha, z czego wyprowadził konkluzję, że brak jest zatem możliwości uzyskania | |dodatkowego areału kosztem sąsiednich działek, wszakże ta konstatacja organu w gruncie rzeczy nie wyjaśnia istniejącej rozbieżności | |powierzchni spornej działki. W tej sytuacji nie wiadomo, czy obarczone błędem są dane zawarte w LPIS, czy też dane przyjęte do | |ewidencji gruntów na podstawie ustaleń geodety, tudzież zaważyły inne względy. Zauważyć bowiem przy tym trzeba, że organ nie | |wypowiedział się jednoznacznie w kwestii ewentualnej innej powierzchni upraw rolnych znajdujących się na powierzchni ewidencyjnej | |działki. Tymczasem strona skarżąca utrzymuje, że cała powierzchnia ewidencyjna działki jest przez nią użytkowana rolniczo i nie | |występują na tej powierzchni żadne obszary kwalifikujące się do wyłączenia. | |Pomimo wskazanych braków w postępowaniu dowodowym I instancji, organ II instancji nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania| |wyjaśniającego. Stwierdził natomiast autorytatywnie, że ustalenie powierzchni spornej działki jest prawidłowe. Nie wyjaśnił w | |uzasadnieniu, na jakiej podstawie rozpoznając ponownie sprawę sprawdził poprawność ustalonej w I instancji powierzchni kwalifikowalnej.| |Nie przedstawił w szczególności obliczeń dokonanego pomniejszenia działki (ustalenia powierzchni) w | |sposób czytelny dla adresata decyzji. Wobec tego, w ocenie Sądu, istnieją uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości ustalenia stanu | |faktycznego sprawy, dokonanego w postępowaniu administracyjnym. Nie odpowiada to wymogom uzasadnienia zaskarżonej decyzji. | |Wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji | |administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać | |wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom | |odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów | |prawa. W uzasadnieniu decyzji organ powinien więc zawrzeć pełne odzwierciedlenie i ocenę zebranego materiału dowodowego, a także | |wyczerpująco wyjaśnić przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, aby strona postępowania była z nimi zapoznana i przekonana | |o prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego oraz o zasadności podjętej decyzji. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji | |wynika też z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz zasady zaufania (art. 8 k.p.a.). | |Zdaniem Sądu, dopiero wyjaśnienie przez organy wskazanych kwestii i odniesienie się do nich przy ponownym| |rozpatrywaniu sprawy w sposób zrozumiały dla adresata decyzji, stworzy możliwość racjonalnego odniesienia się do działań organów. | |Z przedstawionych rozważań wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań prawnych, gdyż skupia się na rozważaniach o | |mocy i znaczeniu systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego | |w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie| |narzędzi informatycznych. Wyjaśnienia te nie pociągnęły jednak za sobą przedstawienia oceny materiału dowodowego zgromadzonego w | |sprawie. Sąd nie kwestionuje zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń organów orzekających o systemie LPIS. Zauważa jednak, że w | |okolicznościach rozważanej sprawy, gdy strona powołała się na dokumentację z ewidencji gruntów, organy obowiązane były je zbadać i | |ocenić ich zasadność, a następnie dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem| |organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest bowiem zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny | |dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. | |W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności wyjaśnić | |kwestię powierzchni gruntów kwalifikujących się do dopłat. Organ powinien rozważyć dokonanie kontroli na miejscu w gospodarstwie | |skarżącej w celu aktualizacji danych znajdujących się w systemie LPIS, zweryfikować informacje co do aktualności ortofotomapy, którą | |posłużyły się organy przy kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności lub wykorzystać inne | |środki dowodowe w celu wyczerpującego wyjaśnienia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić w tym zakresie | |dodatkowe postępowanie w celu wyjaśnienia zaistniałych rozbieżności z uwzględnieniem informacji przedłożonych przez skarżącą i ponownie| |rozpatrzeć cały materiał dowodowy. | |Skoro wszczęte skargą postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie wskazanych wyżej norm postępowania, które mogło mieć istotny | |wpływ na wynik sprawy, należało – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. – orzec jak w punkcie pierwszym sentencji | |wyroku, uchylając zaskarżone decyzje. Podstawę orzeczenia w punkcie trzecim sentencji stanowił art. 152 p.p.s.a. | |O kosztach postępowania w punkcie drugim wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. | | |