III SA/Wr 303/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Olga Białek, , , po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadną skargi na działalność Burmistrza Z. postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] L. G. złożył do Rady Miejskiej w Z. S. skargę na działalność Burmistrza Z. S. w związku z "bezprawną" odmową sprzedaży najmowanego lokalu mieszkalnego. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...]Rada Miejska w Z. S. stwierdziła bezzasadność stawianych w skardze zarzutów. W dniu 18 kwietnia 2008 r. - po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia - L. G., powołując się na art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę, zarzucając jej rażące naruszenie uprawnień przysługujących mu z art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie § 7 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w Z.S. z dnia [...] . w sprawie określenia zasad zbywania i obciążania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, zasad ich wydzierżawienia lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata oraz zasad udzielania bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości. Nadto wskazał na naruszenie art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. S. wniosła o jej oddalenie wskazując na niezasadność przedstawionych zarzutów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres przedmiotowy tej kontroli określa art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a. - oraz te przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Przywołany już art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a. Ponadto, stosownie do treści art. 4 powołanej ustawy, sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Z przywołanych unormowań wynika czytelny wniosek, że sąd administracyjny nie jest władny do rozpoznania skarg na akty lub czynności, które nie zostały w nich wskazane. W rozpoznawanej sprawie skarżący uczynił przedmiotem skargi do sądu, uchwałę Rady Miejskiej w Z. S. w której uznano za bezzasadną jego skargę na działalność Burmistrza Z. S. wniesioną uprzednio do Rady. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, z późn. zm) oraz art. 229 pkt 3 K.p.a. Zdaniem Sądu, okoliczności niniejszej sprawy jak również materia której dotyczy uchwała i przywołane w niej podstawy prawne, jednoznacznie wskazują, że badana uchwała podjęta została w trybie postępowania skargowego, uregulowanego w Dziale VIII K.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski. Przepisy przywołanego działu jako wdrażające konstytucyjne uprawnienie wnoszenia skarg i wniosków, mają szeroki zakres stosowania i obejmują również organy jednostek samorządu terytorialnego (art. 2 w związku z art. 221 k.p.a.). Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. "Skargę powszechną" składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia (art. 228 k.p.a.). Zasadą jest, że organem właściwym do rozpatrzenia i załatwienia takiej skargi jest organ wyższego stopnia lub organ sprawujący bezpośredni nadzór. W przypadku skargi dotyczącej zadań lub działalności burmistrza, stosownie do art. 229 pkt 3 k.p.a., organem właściwym jest więc rada gminy. Według art. 238 § 1 k.p.a. prawną formą działania organu rozpatrującego skargę powszechną jest zawiadomienie o załatwieniu skargi. W doktrynie przyjmuje się, że zawiadomienie takie, jest czynnością materialno - techniczną, a więc czynnością, która skutki prawne wywołuje przez fakty (por. Z. Kmieciak, Czynności faktyczne administracji państwowej, SP-E t. XXXIX, Łódź 1978, s. 74-86). Powinno ono zawierać informacje o czynnościach wewnętrznych organu załatwiającego skargę i ich rezultatach. W świetle obowiązujących regulacji procesowych omawiana czynność wywiera zaś trojaki skutek prawny. Po pierwsze kończy postępowanie skargowe w odniesieniu do sprawy. Po drugie umożliwia wniesienia przez adresata zawiadomienia kolejnej skargi, tym razem wynikającej z niezadowolenia z załatwienia skargi (art. 227 k.p.a.). Po trzecie umożliwia zastosowanie trybu przewidzianego w art. 239 k.p.a. w odniesieniu do ponowionej skargi, w szczególności podtrzymania swego poprzedniego stanowiska. Analiza treści art. 3 § 2 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że zawiadomienie o załatwieniu skargi powszechnej nie zostało ujęte w katalogu czynności i aktów prawnych podejmowanych przez organy administracji publicznej podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro więc ustawodawca wykluczył spod kontroli sądu administracyjnego skargi dotyczące sposobu funkcjonowania administracji publicznej, to nie jest możliwe rozpoznawanie przez ten sąd, spraw dotyczących skarg powszechnych składanych w trybie art. 227 k.p.a. Stanowisko takie znajduje wsparcie w poglądach prezentowanych w doktrynie i w judykaturze, gdzie podkreśla się, że zawiadomienie o załatwieniu skargi nie daje podstaw do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na jego niezgodność z prawem (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. 8, Warszawa 2006, s. 856). Oprócz katalogu spraw wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., ustawodawca zastrzegł dla sądów administracyjnych uprawnienie do orzekania także w innych sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Takim przepisem jest między innymi art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi na podstawie przywołanego przepisu nie obejmuje zatem wszystkich uchwał jakie podejmuje organ gminy, lecz jedynie uchwały "z zakresu administracji publicznej". Wskazane ograniczenie ma istotne znaczenie, gdyż uchwała jest formą prawną działania rady gminy we wszystkich sprawach należących do jej właściwości, w tym również w sprawach rozpoznawania "skarg powszechnych". To zaś oznacza, że uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. stanowią zawiadomienie o jej załatwieniu w rozumieniu art. 238 § 1 k.p.a. i są takimi samymi czynnościami materialno-technicznymi, jak i czynności pozostałych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., rozstrzygających sprawy w inny sposób, niż w formie uchwały. Takie zawiadomienie mimo nadania mu formy uchwały, nie może więc być uznane za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa, gdyż jest jedynie informacją o sposobie załatwienia skargi na działalność organu wykonawczego gminy. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie I SA 2669/00 (LEX nr 54426) stwierdził: "uznanie zatem, że w sytuacji gdy załatwienie skargi, o której mowa w art. 227 k.p.a. nastąpiło w formie uchwały, służy skarga do sądu administracyjnego, powodowałoby niczym nie uzasadnioną nierówność prawną podmiotów. Tym bowiem, których skarga nie została załatwiona w formie uchwały, skarga do sądu nie służyłaby". Powyższe stanowisko, zdaniem Sądu, zachowuje aktualność również w obecnym stanie prawnym (tak też NSA w wyroku z dnia 14 września 2004 r., OSK 642/04, LEX nr 160611). W niniejszej sprawie, strona skarżąca wskazała jako podstawę prawną wniesionej skargi art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści zaskarżonej uchwały w żadnym stopniu nie wynika jednak, aby była ona aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a jak podkreślono, tylko takie mogą być przedmiotem sądowej kontroli. Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, w kwestionowanej uchwale Rada nie odmówiła skarżącemu sprzedaży zajmowanego lokalu a jedynie stwierdziła bezzasadność zarzutów stawianych Burmistrzowi. Złożony do Sądu środek zaskarżenia dotyczył zatem uchwały Rady Miejskiej podjętej w sprawie skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a. i w związku z powyższym nie może być rozpoznany przez Sąd. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a, skargę - jako niedopuszczalną - należało odrzucić.