III SA/Wr 306/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 6 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Gminy Miasto Oława na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2024 r., nr HK.906.19.2024.MW w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości. Zaskarżonym postanowieniem z 28 maja 2024 r. nr HK.906.19.2024.MW Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, DPWIS), po rozpoznaniu zażalenia Gminy Miasta O. (dalej: strona skarżąca, skarżąca, Gmina), uchylił postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oławie (dalej: organ I instancji, PPIS) z dnia 12.04.2024 r. nr 2/2024, znak: HK.1410.13.2023.BC o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym nr 4/HK/2023 z dnia 25 października 2023 r., w części dotyczącej określenia wysokości grzywny i w tym zakresie orzekł o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł, natomiast w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Jak wynika z akt administracyjnych, powyższe postanowienie wydano w następujących okolicznościach. Decyzją z 29 sierpnia 2023 r. nr 557/23 znak: HK.1410.13.2023.BC, PPIS – po przeprowadzonej w dniu 22 sierpnia 2023 r. kontroli stanu sanitarno-technicznego budynku mieszkalnego będącego własnością strony skarżącej, nałożono na nią następujące obowiązki: 1) doprowadzenie do czystości i porządku toalet wspólnych dla mieszkań nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] "ul. [...]" [...]-[...] O., 2) doprowadzenie do czystości i porządku klatki schodowej budynku "ul. [...], [...]-[...] O. poprzez usunięcie oznak tworzenia gniazd przez ptaki oraz wyczyszczenie liczników energii elektrycznej z odchodów ptaków. Decyzji nadał niezwłoczny termin wykonania obowiązków. W wyniku odwołania wniesionego przez stronę skarżącą DPWIS decyzją z dnia 27 listopada 2023 r. znak HK.906.13.2023.MW, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części nakazującej Gminie wykonanie nałożonych obowiązków i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2023 r. poz. 775 ze zm.) — dalej: k.p.a., oraz określenia terminu wykonania obowiązków z użyciem zwrotu ,,niezwłocznie'' i w tym zakresie orzekł, że zaskarżona decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. 2023 r. poz. 338 ze zm.) — dalej: u.p.i.s. Strona skarżąca zaskarżyła powyższą decyzję DPWIS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. (Sprawa pod sygn. akt III SA/Wr 50/24 oczekuje na rozpatrzenie – dopisek Sądu). W dniu 6 września 2023 r. podczas kontroli sprawdzającej wykonanej przez PPIS stwierdzono niewykonanie obowiązków nałożonych powyższą decyzją. Upomnieniem z 8 września 2023 r. nr 9/23 PPIS wezwał skarżącą do bezzwłocznego wykonania obowiązków określonych decyzją z 29 sierpnia 2023 r. nr 557/23. W związku ze stwierdzeniem przez PPIS, że wskazane wyżej obowiązki pomimo upomnienia, nie zostały wykonane, organ I instancji wystawił w dniu 25 października 2023 r. tytuł wykonawczy nr 4/HK/2023 na określone decyzją z 29 sierpnia 2023 r. nr 557/23 obowiązki. Następnie wszczął postępowanie egzekucyjne wobec strony skarżącej. Postanowieniem z 25 października 2023 r. nr 3/2023, PPIS nałożył na skarżącą grzywnę w kwocie 10 000 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku. Skarżąca wniosła zażalenie na powyższe postanowienie. Zarzuciła, że organ I instancji działał całkowicie dowolnie, w żaden sposób nie uzasadniając, w oparciu o jakie kryteria ustalił wysokość nałożonej grzywny. Uwzględniając zażalenie, PPIS postanowieniem z 15 listopada 2023 r. uchylił zaskarżone postanowienie w trybie autokontroli. Następnie organ I instancji 12 kwietnia 2024 r. wydał postanowienie nr 2/2024 nakładające na Gminę grzywnę w wysokości 10 000 zł celem przymuszenia wykonania obowiązków wskazanych w tytule wykonawczym 4/HK/2023 z 25 października 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia PPIS wyjaśnił, że grzywnę nałożył na podstawie art. 121 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.) – dalej: u.p.e.a. Podkreślił, że określając kwotę grzywny wziął pod uwagę wysoki stopień zagrożenia sanitarno-epidemiologicznego. Dalej przedstawił zagrożenia, jakie wynikają z obecnego stanu sanitarnego kontrolowanych miejsc. Poinformował również, że ustalając kwotę grzywny miał na uwadze możliwości finansowe Gminy i jej opieszałość w wykonywaniu obowiązków wynikających z tytułu wykonawczego 4/HK/2023 z 25 października 2023 r. Pismem z 19 kwietnia 2024 r. strona skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie z 12 kwietnia 2024 r. nr 2/2024. W uzasadnieniu zażalenia wskazała, że PPIS bezpodstawnie nałożył na nią grzywnę w celu przymuszenia, nie ustalił bowiem wszystkich stron postępowania, których obwiązek dotyczy. Dalej podniosła, że organ I instancji nie uzasadnił przesłanek, którymi kierował się przy ustalaniu wysokości grzywny. DPWIS postanowieniem z 28 maja 2024 r. nr HK.906.19.2024.MW, na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 u.p.i.s. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. uchylił postanowienie 2/2024 z dnia 12 kwietnia 2024 r. w części dotyczącej określenia wysokości grzywny w celu przymuszenia i w tym zakresie orzekł o nałożeniu na Gminę grzywny w celu przymuszenia w wysokości 5 000 zł. W pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu powołując się na art. 29 § 1 u.p.e.a. oraz na orzecznictwo, podał, że w postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie dokonuje merytorycznej oceny decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny nie jest bowiem uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podkreślił, że organ I instancji prawidłowo prowadził egzekucję należności niepieniężnych, bowiem decyzja określająca obowiązki objęte tytułem wykonawczym nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dalszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do kwoty wymierzonej grzywny i wskazał, ze obniżył ją o połowę mając na uwadze zasadę efektywności egzekucji oraz to, by zastosowany środek był jak najmniej uciążliwy dla strony skarżącej. Pismem z 3 lipca 2024 r. Gmina zaskarżyła powyższe postanowienie w części, w której DPWIS utrzymał w mocy postanowienie z 12 kwietnia 2024 r. nr 2/2024. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 18 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 22 ust.1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez bezpodstawne utrzymanie wobec skarżącego grzywny w celu przymuszenia wykonania przez skarżącego obowiązków wskazanych w części dyspozytywnej zaskarżonego postanowienia PPIS w Oławie nr 2/2024 z dnia 12 kwietna 2024 r., bez miarodajnego ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym posiadaczy nieruchomości, których przedmiotowy obowiązek dotyczy; 2) art. 18 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poprzez bezpodstawne utrzymanie wobec skarżącego grzywny w celu przymuszenia wykonania przez skarżącego obowiązku doprowadzenia do czystości i porządku klatki schodowej budynku przy "ul.[...]", [...]-[...] O. poprzez usunięcie oznak tworzenia gniazd przez ptaki oraz wyczyszczenie liczników energii elektrycznej z odchodów ptaków, podczas gdy przedmiotowe liczniki energii elektrycznej stanowią wyłączną własność dostawcy energii elektrycznej i skarżący w żaden sposób nie jest umocowany do ingerencji w substancje przedmiotowych liczników energii elektrycznej, co więcej wykonanie nałożonego obowiązku może skutkować narażeniem skarżącego na odpowiedzialność cywilnoprawną względem właściciela przedmiotowych liczników energii elektrycznej; 3) art. 121 § 2 oraz art. 18 u.p.e.a. w zw. z art.7 i art.77 k.p.a., poprzez nieuzasadnienie przesłanek, którymi kierowały się PPIS oraz DPWIS, przy odpowiednio ustaleniu wysokości nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia oraz utrzymaniu w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, a poprzestaniu jedynie na arbitralnym ustaleniu wysokości nałożonej grzywny i przytoczeniu treści przepisów u.p.e.a. dotyczących ustalania wysokości grzywny. Ze względu na powyższe, strona skarżąca wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia DPWIS w zakresie ust. 2 przedmiotowego postanowienia oraz uchylenie postanowienia PPIS w Oławie w całości; 2. wstrzymanie wykonania skarżonego postanowienia do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia w przedmiocie niniejszej skargi; 3. zasądzenie od DPWIS na rzecz skarżącego kosztów procesu według norm prawem przepisanych, wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie liczonymi od dnia uprawomocnienia się orzeczenia w przedmiocie kosztów procesu do dnia zapłaty. W uzasadnieniu skargi, skarżąca powtórzyła zarzuty wniesione w zażaleniu z 19 kwietnia 2024 r. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284 ze zm.) wskazała, że organy bezpodstawnie nałożyły obowiązki zawarte w decyzji z 29 sierpnia 2023 r. nr 557/23. Ponadto, jak podniosła dalej, w toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji nie ustaliły wszystkich stron postępowania, bowiem stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, do podmiotów zobowiązanych do utrzymania w należytym stanie higieniczno-sanitarnym nieruchomości przepis ten zalicza właściciela, posiadacza i zarządcę nieruchomości. Następnie strona skarżąca podkreśliła, że liczniki energii elektrycznej stanowią własność dostawcy energii elektrycznej, zatem Gmina nie jest odpowiedzialna za ich stan higieniczno-sanitarny ani techniczny. W odpowiedzi na skargę DPWIS podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. Wojewódzkie sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowość wykładni i zastosowania norm prawa materialnego. Daje temu wyraz art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935) — dalej: p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 151 p.p.s.a, w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja z 27 listopada 2023 r. znak HK.906.13.2023.MW, to wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane a w razie bezczynności zobowiązanego, wierzyciel obowiązany jest uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków. Wynika to jednoznacznie z art. 6 § 1 u.p.e.a. Stosownie bowiem do tego artykułu, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. W orzecznictwie podkreśla się, że zasada prawnego obowiązku wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej polega na tym, że jeżeli zobowiązany nie wykona obowiązku dobrowolnie, wierzyciel musi podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Za uchylanie od wykonania obowiązku uznaje się przy tym niepodjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do jego wykonania (wyrok NSA z 14 lipca 2016 r., II FSK 1637/14, CBOSA). Strona skarżąca podnosi w skardze argumenty, których istotą jest kwestionowanie prawidłowości ostatecznej decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Jak trafnie zauważył DPWIS, tego rodzaju argumentacja nie może być podnoszona w toku postępowania egzekucyjnego, tym bardziej w uzasadnieniu zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. W sprawie jest bezsporne, że Gmina nie wykonała żadnego z dwóch obowiązków określonych w ostatecznej decyzji. Nie doprowadziła do czystości i porządku toalet wspólnych dla mieszkań nr [...],[...],[...],[...],[...], [...] "ul. [...]" [...]-[...] O. oraz klatki schodowej budynku "ul.[...]", [...]-[...] O. poprzez usunięcie oznak tworzenia gniazd przez ptaki oraz wyczyszczenie liczników energii elektrycznej z odchodów ptaków. Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w przytoczonym przez organ odwoławczy wyroku z 13 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2027/20, że dopóki wykonalność ostatecznej decyzji administracyjnej nie zostanie wstrzymana, albo też decyzja ta nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, to organy egzekucyjne mają prawo i obowiązek egzekucję określonych w decyzji obowiązków. Niewykonanie wyżej opisanych obowiązków dało podstawy do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Jak wynika z art. 121 § 2 u.p.e.a., każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10 000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50 000 zł. Stosownie zaś do art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego i postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno natomiast zawierać wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie. W okolicznościach sprawy wszystkie opisane wyżej warunki prawne zostały spełnione. W wyniku stwierdzenia niewykonania obowiązków nałożonych decyzją z 29 sierpnia 2023 r. nr 557/23, organ I instancji upomnieniem z 8 września 2023 r. wezwał Gminę do ich wykonania. Następnie PPIS wystawił tytuł wykonawczy, zaś postanowieniem z 12 kwietnia 2024 r. nałożył na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł. Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem zmniejszył tę kwotę o połowę, gdyż – jak podał w uzasadnieniu – kierował się wyważeniem między efektywnością egzekucji a jak najmniejszą uciążliwością dla zobowiązanego. W ocenie Sądu kwota grzywny określona przez organ odwoławczy jest adekwatna do celu, jakiemu ma służyć. Zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione (wyrok NSA z 10 marca 2015 r., II OSK 1915/13, CBOSA). Należy zaznaczyć, że jest to pierwszy środek egzekucyjny stosowany wobec strony skarżącej, zaś wynikająca z art. 126 u.p.e.a. możliwość umorzenia lub zwrotu grzywny pozwala skarżącej jako zobowiązanej w razie wykonania obowiązku odzyskać znaczną część uiszczonej kwoty grzywny. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie podstaw do uznania, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.