III SA/Wr 309/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędzia NSA Anna Moskała po rozpoznaniu w Wydziale III na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2021 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w L. na czynność Zarządu Powiatu Z. w przedmiocie wypłaty zaniżonej kwoty dotacji (maj 2020 r.) oddala skargę w całości. C. Sp. z o.o. (dalej: skarżąca, Szkoła), działając na podstawie art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 17 zwanej dalej u.f.z.o.) oraz art. 50 §1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami powszechnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 53 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 57 § 1 p.p.s.a., wniosła 29 czerwca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na czynność Zarządu Powiatu Zgorzeleckiego (dalej: organ) w postaci wypłaty zaniżonej kwoty dotacji oświatowej za maj 2020 r., w łącznej kwocie 5 654,96 zł dla słuchaczy: P. w Z., L. "[...]" w Z. oraz P(1) "[...]" w Z. W skardze zarzuciła, że w związku z kwestionowaną czynnością organu doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 2 u.f.z.o. w zw. z § 10 ust. 1 i 1a oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 20 marca 2020r. w sprawie szczególnych rozwiązań w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania jednostek systemu oświaty w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz.U. z 2020 r., poz. 493 ze zm. – dalej: rozporządzenie COVID-19) poprzez nieprzekazanie w maju 2020 r. dotacji w wysokości równej kwocie przewidzianej na jednego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego stosownie do liczby słuchaczy, którzy w lutym 2020 r. spełnili warunek, o którym mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o., w terminie do 31 maja 2020 r. na rachunki bankowe szkół, podczas gdy zostały spełnione wymagane przepisami prawa przesłanki do otrzymania dotacji, a tym samym brak było podstaw do zaniżenia kwoty jej wypłacenia. Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o stwierdzenie bezskuteczności wypłaty zaniżonej dotacji oświatowej w maju 2020 r. oraz uznanie obowiązku wypłaty przez organ na rzecz skarżącej dotacji we właściwej kwocie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jest organem prowadzącym w/w szkoły niepubliczne dla których wypłacana jest dotacja oświatowa, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.f.z.o. Skarżąca przywołała treść art. 26 ust. 2 u.f.z.o., art. 34 ust. 1 u.f.z.o. oraz § 10 ust. 1 i 1a oraz ust. 2 rozporządzenia COVID-19. W świetle tych regulacji, organ - dokonując wypłaty dotacji za maj 2020 r. - niesłusznie potrącił kwotę 5654,96, która zdaniem organu była nienależna, nie wskazując jednocześnie z jakich powodów dokonuje zaniżenia dotacji. Skarżąca podkreśliła, że gmina/powiat bez wydania decyzji nie może samodzielnie dokonać potrącenia z kolejnej transzy dotacji, a zwrot dotacji następuje w drodze decyzji, za wyjątkiem art. 34 ust. 3 u.f.z.o., a ten przepis nie znajduje tu zastosowania. W odpowiedzi na skargę organ dotujący wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że skarga nie zawiera żadnych ustaleń faktycznych mogących uzasadnić żądanie i twierdzenia strony skarżącej, strona nie wskazuje na czym polega wadliwość działania organu, nie odwołuje się do żadnych wskazań zawartych w dokumentach (informacji) dotyczących rozliczenia liczby uczniów uczęszczających do szkół prowadzonych przez skarżącą. Dalej organ wskazał, że podstawę prawną do wypłaty dotacji stanowią przepisy ustawy u.f.z.o., rozporządzenia COVID-19 oraz uchwała Nr XLIII/276/2018 Rady Powiatu Zgorzeleckiego z dnia 31 stycznia 2018 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek prowadzonych na terenie Powiatu Zgorzeleckiego przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego oraz trybu przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania (dalej: uchwała z 31 stycznia 2018 r. - Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 9 lutego 2018 r., poz. 678). Organ następnie stwierdził, że przepisy rozporządzenia COVID-1 nie wyłączają w okresie istnienia epidemii COVID-19 zasad i procedur związanych z realizacją aktów prawa miejscowego związanych z wypłatą i rozliczeniem dotacji dla placówek niepublicznych – placówki oświatowe składają wnioski o wypłatę dotacji za poszczególne miesiące roku kalendarzowego na zasadach dotychczasowych. Na skutek działania matematycznego związanego z dokumentami złożonymi przez skarżącą za maj 2020 r. , łączna kwota dotacji wyniosła 28 413,32 zł i jest związana ze skorygowanym rozliczeniem za marzec 2020 r., zgodnie ze wskazaniem skarżącej, która te dokumenty złożyła. Kwoty dotacji przypadające na poszczególne szkoły w zależności od liczby uczniów (zgodnej z rozporządzeniem COVI-19) i stawki przypadającej na jednego ucznia organ przedstawił w formie tabeli. Organ podkreślił, że dotacja wypłacana jest z góry, a jej rozliczenie następuje w miesiącu następnym lub poprzez korekty wcześniej złożonych dokumentów przez organ prowadzący, natomiast zasady rozliczania poszczególnych transz dotacji i sposób bieżącego korygowania określone zostały w uchwale z 31 stycznia 2018 r. Zdaniem organu, kwota wypłaconej dotacji była adekwatna do dokumentów złożonych przez skarżącą i zgodna ze stanem prawnym obowiązującym na dzień wypłaty, odmienne stanowisko strony jest niezrozumiałe i de facto zmierza do tego, by otrzymać dotację również na uczniów, którzy nie prowadzili edukacji według wymaganej frekwencji dla szkół wskazanych w skardze, a na których dotacja została nadpłacona w miesiącu poprzednim, Podstawą wypłaty dotacji były złożone przez stronę w maju 2020 r. informacje miesięczne, których korekty organ prowadzący dokonał tylko w liczbie zapisanych uczniów do szkół, natomiast rzeczywista liczba uczniów spełniających warunek uczestnictwa w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych (słuchacze, za których wypłacana jest dotacja) uległa zmianie w stosunku do pierwotnie złożonej informacji tylko w przypadku jednej szkoły tj. P(1) "[...]" w Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę na istniejącą rozbieżność w zakresie stanowisk dotyczących oceny dopuszczalności skargi na czynność wypłaty dotacji oświatowej w zaniżonej wysokości. W związku z brzmieniem regulacji art. 47 u.f.z.o., stanowiącym, że czynności podejmowane przez organ dotujący, o którym mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji, o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż wypłata dotacji stanowi wyłącznie czynność techniczną przekazania fizycznego środków finansowych, o jakiej mowa w art. 34 ust. 1 u.f.z.o., która nie podlega kognicji sądów administracyjnych, jako że przepis ten nie został wymieniony w art. 47 u.f.z.o. Sąd orzekający w obecnym składzie nie podziela powyższego poglądu, przychylając się natomiast do stanowiska prezentowanego m.in. w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 19 marca 2021 r. , sygn. akt I GSK 1713/20, wyroku WSA w Rzeszowie z 19 listopada 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 406/20. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z ugruntowanego w doktrynie stanowiska, odnoszącego się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg wynika, że za akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 - 19). Ratio legis uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., związane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (zob. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). W ocenie Sądu, czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 47 u.f.z.o., to wszelkie czynności podejmowane przez organ dotujący w celu ustalenia wysokości lub przekazania dotacji. Brzmienie powołanego przepisu wskazuje bowiem, że zwrot "o których mowa w art. 15-21, art. 25, art. 26, art. 28-32 i art. 40-41a" odnosi się do określonych organów dotujących i rodzajów dotacji, a nie do rodzajów czynności. Z treści art. 47 u.f.z.o. nie wynika zatem żadne ograniczenie co do kategorii czynności, które podlegają tej regulacji. Tym samym nie można uznać, że wypłata dotacji jest wyłącznie czynnością techniczną przekazania środków finansowych, bowiem stanowi ona finalny rezultat ustalenia wysokości dotacji dla konkretnego podmiotu, dokonanego na podstawie konkretnych regulacji prawnych, do stosowania których uprawniony jest organ administracji. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi należy na wstępie przyznać rację organowi co do tego, że skarżąca w istocie nie sformułowała konkretnych zarzutów co do charakteru błędu organu w ustaleniu kwoty dotacji wypłaconej w maju 2020 r., nie wskazała ma to, jakie kwoty powinny być jej zdaniem wypłacone w odniesieniu do każdej z wymienionych w skardze szkół, nie przeciwstawiła danym , na które powołuje się organ żadnych własnych wyliczeń ani innych danych. Na postawie natomiast treści odpowiedzi na skargę oraz dołączonych do niej dokumentów Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania prawidłowości ustaleń organu co do kwot należnych skarżącej do wypłaty z tytułu dotacji udzielonej za maj 2020 r. dla każdej z wymienionych w skardze szkół oraz łącznej kwoty dotacji. Wskazać należy, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy u.f.z.o. dotacje, o których mowa w art. 15- 21, art 25 ust. 1-4 i 8, art. 26 ust. 1, 2 i 8, art. 28-30 oraz 31 ust. 1, są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6-8 ustawy - Prawo oświatowe, lub zespołu szkół lub placówek, w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do dnia 20 stycznia oraz do dnia 15 grudnia roku budżetowego; w przypadku dotacji, o której mowa w art. 31 ust. 1, liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których prowadzony jest dany kwalifikacyjny kurs zawodowy. Według art. 26 ust. 2 u.f.z.o., niepubliczne szkoły, w których nie jest realizowany obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, otrzymują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty, dotację z budżetu jednostki samorządu terytorialnego będącej dla tych szkół organem rejestrującym, w wysokości równej kwocie przewidzianej na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostki samorządu terytorialnego. Przepis ten statuuje zatem zasadę, że dotacja przysługuje na osoby spełniające łącznie warunek posiadania statusu ucznia danej szkoły oraz uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Jak natomiast stanowi art. 34 ust. 3 u.f.z.o., jeżeli faktyczna liczba uczniów szkoły, o której mowa w art. 26 ust. 2 , spełniających warunek uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu (....) jest inna niż liczba uczniów, na których zgodnie z ust. 2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, część dotacji na następny miesiąc jest przekazywana na liczbę uczniów skorygowaną o różnicę między liczbą uczniów, na których zgodnie z ust.2 przekazano część dotacji na dany miesiąc, a faktyczną liczbą uczniów szkoły, o której mowa w art., 26 ust. 2, spełniających warunek uczestniczenia w co najmniej 50 % obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, z których uczeń nie został zwolniony na podstawie przepisów wydanych na podstawie art. 44zb ustawy o systemie oświaty. Jednocześnie zgodnie z treścią § 10 ust.1 rozporządzenia COVID-19, do ustalania dotacji za okres od 1 marca 2020 r. do końca miesiąca, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły zostało wyłączone stosowanie m.in. art. 26 ust. 2 u.f.z.o., w zakresie dotyczącym powyższego wymogu frekwencyjnego. Stosownie zaś do brzmienia ust. 2 § 10 rozporządzenia COVID-19, dotacja, o której mowa w ust. 1 przysługuje na każdego ucznia , który w lutym 2020r. spełnił warunek, o którym mowa odpowiednio w art. 26 ust. 2 lub art. 41 ust. 2 u.f.z.o. Ponadto w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do końca miesiąca następującego po miesiącu, w którym zakończy się czasowe ograniczenie funkcjonowania szkoły, wyłączone zostało również stosowanie przepisu 34 ust. 3 u.f.z.o., dotyczącego korygowania dotacji w sytuacji, gdy faktyczna liczba uczniów okazała się inna , niż będąca podstawą przekazanej dotacji. Tak więc szczególne rozwiązania przyjęte w okresie czasowego ograniczenia funkcjonowania szkoły w związku z pandemią zmodyfikowały dotychczasowe zasady przyznawania dotacji w ten sposób, że na ten czas zrezygnowano z wymogu 50%-towej frekwencji ucznia w obowiązkowych zajęciach, przyjmując dla potrzeb wyliczenia dotacji swoistą fikcję, poprzez oparcie się w tym zakresie na danych dotyczących lutego 2020 r. , a nie miesiąca za który przyznawana jest dotacja. Odejście zarazem od kwietnia 2020 r. od zasady korygowania dotacji, ustanowionej w art. 34 ust. 3 u.f.z.o. pozostaje spójne z powyższym rozwiązaniem – pozwala bowiem począwszy już od marca (w którym dokonuje się jeszcze korekt zgodnie z art. 34 ust. 3 ) przy wyliczeniu dotacji za każdy miesiąc czasowego ograniczenia funkcjonowania szkoły – a wiec czas, gdy wymóg frekwencyjny nie może faktycznie zostać spełniony, wypłacać nadal dotację dla uczniów danej szkoły, przyjmując za stały punkt odniesienia faktyczną ( a wiec uwzględnioną w korekcie za marzec) ilość uczniów uczestniczących w lutym 2020 r, w co najmniej 50% zajęć obowiązkowych. Z dołączonych do odpowiedzi na skargę dokumentów wynika, że organ dotujący w taki właśnie sposób ustalił kwoty dotacji przekazane w maju na rachunek skarżącej. Z pisma wyjaśniającego Starostwa Powiatowego w Z. z 14 lipca 2020 r. wynika, że podstawą wypłaty stronie skarżącej dotacji, były złożone przez nią informacje miesięczne, a do wypłaty przyjęto rzeczywistą liczbę uczniów, którzy spełnili warunek uczestnictwa w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w lutym 2020 r. – a więc zgodnie z treści powołanych przepisów rozporządzenia COVID-19. Zamieszczona w tym wyjaśnieniu tabela zawiera, w odniesieniu do każdej ze szkół wymienionych w skardze, dane dotyczące stawki za 1 ucznia oraz liczby uczniów i łączną kwotę przypadającej dla szkoły wypłaty. Dane dotyczące liczby uczniów są zgodne z wynikającymi ze skorygowanych informacji miesięcznych, złożonych przez skarżącą za maj 2020 r., a te nie zmieniły się w stosunku do deklarowanych wg stanu na 1 marca 2020r. Organ właściwie tym samym przyjął – zgodnie z zasadą wyrażoną w powołanym § 10 ust 1-3 rozporządzenia COVID-19 – że dotacja przysługuje skarżącej w ilości wynikającej z liczby uczniów, którzy faktycznie spełniali w lutym 2020 r. wskazany wyżej warunek frekwencyjny, a wiec w ilości która będzie uwzględniała również korektę dokonaną zgodnie z art. 34 ust. 3 u.f.z.o., stanowiącą "urealnienie" liczby uczniów, na którą wypłacono dotację za luty 2020 (płatną z góry, na podstawie informacji o liczbie uczniów przekazanej przez organ prowadzący zgodnie z §3 ust. 1 i 2 uchwały z 31 stycznia 2018 r. do 10 dnia każdego miesiąca). W przypadku L. dla Dorosłych "[...]" w Z. skarżąca podała w informacji miesięcznej liczbę uczniów po korekcie [...] – taką też liczbę organ przyjął do wyliczenia dotacji, stosując stawkę 91,78 zł za ucznia, łącznie dotacja wyniosła 7 434,18 zł. W przypadku Szkoły C. w Z. strona podała łączną liczbę uczniów po korekcie [...], w tym [...] w zawodzie [...] i [...] oraz [...] w pozostałych zawodach – i takie liczby uwzględnił organ, stosując odpowiednio stawki za ucznia [...] zł i [...] zł; łączna kwota dotacji wyniosła odpowiednio 7 688,52 zł i 8 254,40 zł. Podana przez skarżąca liczba uczniów w S. "[...]" w Z. wyniosła [...] osób, zastosowana stawka [...] zł. W przypadku tej szkoły miała miejsce korekta, a jakiej mowa w art. 34 ust. 3 u.f.z.o. – o jedną osobę, co uwzględniono w wyliczeniu dotacji (uwzględniając w stosunku do tej osoby stawkę sprzed aktualizacji – [...] zł) na kwotę [...] zł. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że skarżąca nie wykazała, aby zaistniały przesłanki uznania zaskarżonej czynności za bezskuteczną. Z wyjaśnień z 14 lipca 2020 r., odpowiedzi na skargę oraz załączonych dokumentów wynika, że organ właściwie zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego, w szczególności przyjmując za punkt odniesienia faktyczna liczbę uczniów spełniających wymóg 50 %-towej frekwencji w lutym 2020 r., opierając się przy tym na informacjach podanych przez samą skarżącą. Skarżąca nie uzasadniła natomiast, na czym polegało naruszenie prawa, poprzestając jedynie na przytoczeniu treści przepisów oraz zakwestionowaniu kwoty wypłaconej dotacji. Skarżąca nie przedłożyła również żadnych dowodów, z których wynikałyby inne dane lub które umożliwiałyby weryfikacje dokumentów przedstawionych przez organ i dawałyby podstawę do ich zakwestionowania lub podważenia opartych na nich obliczeń. Mającpowyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarżona czynność naliczenia i wypłaty dotacji oświatowej nie została wydana z naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.