III SA/Wr 309/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska - Wojnar po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości E. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą 1) Hotel "[...]" E. Z. 2) Z. w osobie kwalifikowanego doradcy M. A. na czynność Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Wałbrzychu w przedmiocie odrzucenia wniosku o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników z określonych branż postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 200 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Syndyk Masy Upadłości E. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą 1) Hotel "[...]" E. Z. 2) Z. w osobie kwalifikowanego doradcy M. A. wnioskiem z dnia 5 lutego 2021 r. nr [...] zwrócił się do Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Wałbrzychu o przyznanie na podstawie art. 15gga ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej w skrócie ustawa o szczególnych rozwiązaniach lub u.s.r. świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników. Zaskarżonym pismem z dnia 25 marca 2021 r. Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Wałbrzychu poinformował wnioskodawcę o negatywnym załatwieniu wniosku. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 15 gga ust. 3 pkt 2 ustawy do świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy uprawniony jest przedsiębiorca, który oprócz niezalegania ze zobowiązaniami publicznoprawnymi, nie spełnia przesłanek ogłoszenia upadłości, o których mowa w art. 11 lub art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe. Kolejno organ wyjaśnił, że podmiot wpisany we wniosku znajduje się w upadłości likwidacyjnej na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w Jeleniej Górze, sygn. akt V Gu 2/14, VGUp 5/14. Upadłość podmiotu nastąpiła przed wystąpieniem stanu epidemiologicznego w kraju tj. w 2014 r. na mocy postanowienia Sądu. W związku z powyższym, wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zaskarżyła informację Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy z dnia 25 marca 2021 r. wnosząc o uchylenie negatywnie rozpatrzonego wniosku i o jego pozytywne przyjęcie oraz o przyznanie kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego, uiszczonej opłaty sądowej od skargi oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych. Formułując zarzuty skargi strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Wałbrzychu wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ podniósł, że przedmiot sprawy nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Wskazał, że przedmiotem skargi jest pismo Dyrektora Dolnośląskiego Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Wałbrzychu z dnia 25 maja 2021 r., informujące o negatywnym rozpatrzeniu wniosku strony. Pismo to nie mieści się w żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 – 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej u.p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: – decyzje administracyjne; – postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; – postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; – inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej o.p.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 505 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; – pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; – akty prawa miejscowego organów samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; – akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; – akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI o.p. oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 2a i § 3). Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W kontekście przywołanych przepisów należy uznać, że skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy czynności niepodlegającej kognicji sądu administracyjnego. Jej przedmiotem pozostaje bowiem informacja o negatywnym rozstrzygnięciu wniosku o przyznanie świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy,ustalanego na podstawie art. 15gga u.s.r. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, przedsiębiorca w rozumieniu art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, który na dzień 30 września 2020 r. prowadził działalność gospodarczą, oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.20.Z, 59.14.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1662), lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, i którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z trzech miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy w następstwie wystąpienia COVID-19 co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, może zwrócić się z wnioskiem o przyznanie świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy ze środków Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników w rozumieniu art. 15g ust. 4. Dyrektor wojewódzkiego urzędu pracy, po stwierdzeniu kompletności wniosku i złożeniu przez przedsiębiorcę wszystkich oświadczeń, o których mowa w ust. 6 pkt 2-7, występuje niezwłocznie w formie elektronicznej do dysponenta Funduszu Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych o przyznanie limitu / zapotrzebowania na środki na wypłatę świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy (ust. 9). Dofinansowanie jest udzielane na podstawie umowy o świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy i przysługuje przez łączny okres 3 miesięcy kalendarzowych, przypadających od miesiąca złożenia wniosku (ust. 11). Analiza zacytowanych przepisów, określających finalny sposób rozpoznania wniosków o przyznanie powyższego świadczenia, jednoznacznie wskazuje, że – po pierwsze – ustawodawca nie przewidział żadnej formy zajęcia negatywnego stanowiska organu względem żądania strony, po drugie zaś, że wypłata tego świadczenia ma charakter cywilnoprawny, którego podstawę stanowi zawierana pomiędzy stronami umowa. W aspekcie formy rozstrzygnięcia należy zwrócić uwagę, że ustawa o szczególnych rozwiązaniach, zawierająca szereg podobnego rodzaju regulacji ustanawiających świadczenia pomocowe dla przedsiębiorców branż szczególnie dotkniętych wprowadzeniem stanu epidemii, nie wyklucza zastosowania niekiedy decyzji administracyjnej, jako sposobu negatywnego załatwienia sprawy. Taka sytuacja ma miejsce choćby w przypadku świadczenia na dofinansowanie wynagrodzenia pracowników nieobjętych przestojem, przestojem ekonomicznym lub obniżonym wymiarem czasu pracy w następstwie wystąpienia COVID-19 – określonego w art. 15gg u.s.r. W ust. 26 tego przepisu wprost przesądza się, że odmowa przyznania dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Należy z tego wysnuć wniosek, że pominięcie podobnego zabiegu legislacyjnego w odniesieniu do przepisów regulujących świadczenie dochodzone w niniejszej sprawie nie było działaniem przypadkowym. Skoro zatem nie przewidziano, aby negatywna odpowiedź na wniosek skarżącej przybierała formę decyzji administracyjnej, to nie można było podzielić również stanowiska strony co do uznania za taką decyzję pisma organu z dnia 25 maja 2021r. Stwierdzenie powyższe znajduje również uzasadnienie w odniesieniu do cywilnoprawnego charakteru samego świadczenia na rzecz ochrony miejsc pracy. Jest ono bowiem wypłacane na podstawie dwustronnej umowy zawartej pomiędzy organem a wnioskodawcą, kompleksowo regulującej wzajemne prawa i obowiązki. W sprawach nieuregulowanych odsyła zaś ona m.in. do ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.). Dodatkowo warto zwrócić również uwagę, że zgodnie z art. 15gj u.s.r. do umarzania, odraczania terminów lub rozkładania na raty spłat należności powstałych w związku z udzieleniem pomocy m.in. na podstawie art. 15gga u.s.r., stosuje się odpowiednio przepisy art. 55-57 i art. 58 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 305 ze zm.). Te zaś wprost stanowią, że zakresem ich zastosowania objęte są należności cywilnoprawne przypadające organom administracji publicznej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym. Cywilny, a nie administracyjny charakter świadczeń na rzecz ochrony miejsca pracy przesądza zatem, że pismo z dnia 25 maja 2021 r. nie może być traktowane w kategoriach władczego działania organu administracji publicznej: czy to decyzji, czy też aktu lub czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Mając na względzie wskazane powyżej okoliczności należy podzielić zatem stanowisko organu, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania sporów powstałych na tle przyznawania świadczeń na rzecz ochrony miejsc pracy, o których mowa w przepisach ustawy o szczególnych rozwiązaniach. Stanowisko takie zostało wyrażone w prawomocnym postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt V SA/Wa 1549/20, ale także w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych w: Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Rz 19/21, Łodzi z dnia 1 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 606/20, Bydgoszczy z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 307/21 oraz Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 110/21 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia przywołane w niniejszym uzasadnieniu. Z tych powodów skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 p.p.s.a – przysługują wyłącznie stronie skarżącej i tylko w sytuacji kiedy skarga została przez sąd uwzględniona.