III SA/Wr 309/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska (sprawozdawca) Protokolant st. specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi W. Spółki Komandytowej z siedzibą w K. na postanowienie Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 4 czerwca 2024 r. nr CH.906.6.2024.TM w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o uchylenie decyzji dotyczącej nakazania zaprzestania udostępniania na rynku produktów kosmetycznych I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 czerwca 2024 r. (nr CH.906.6.2024. TM) Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, DPWIS), po rozpoznaniu zażalenia W. spółka komandytowa z siedzibą w K. (dalej: strona skarżąca, spółka), utrzymał w mocy postanowienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu (dalej: PPIS) z dnia 15 marca 2024 r. (nr RP.9020.1.2024.PL) w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku spółki o uchylenie ostatecznej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2023 r. (nr 8295/23) dotyczącej nakazania R. Sp. z o.o. z siedzibą w L. (dalej: R.) zaprzestania udostępniania na rynku produktów kosmetycznych do czasu zapewnienia prawidłowego, zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa oznakowania. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia organ II instancji podał art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 416, dalej: ustawa o PIS) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia DPWIS wskazał, że po przeprowadzonej kontroli zostało wszczęte z urzędu wobec R. Sp. z o.o. w L. postępowanie administracyjne w sprawie spełnienia wymagań higieniczno-sanitarnych dotyczących przestrzegania przepisów ustawy z dnia 4 października 2018 r. o produktach kosmetycznych oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych. W toku prowadzonego postępowania spółka R. odniosła się do stwierdzonych uchybień, przedkładając wyjaśnienia strony skarżącej, będącej producentem kwestionowanych przez PPIS produktów. PPIS w dniu 22 listopada 2023 r. wydał skierowaną do R. decyzję nr 8295/23 nakazującą zaprzestać udostępniania na rynku produktów kosmetycznych do czasu zapewnienia prawidłowego, zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa oznakowania. Od ww. decyzji spółka R. wniosła odwołanie, jednak z uchybieniem terminu, w związku z czym DPWIS prawomocnym postanowieniem z dnia 15 stycznia 2024 r. stwierdził, że odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu. W konsekwencji ww. decyzja PPIS z 22 listopada 2023 r. stała się prawomocna i ostateczna. Pismem z dnia 8 lutego 2024 r. W. spółka komandytowa w K. złożyła do PPIS wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z 22 listopada 2023 r. (nr 8295/23). Organ ten postanowieniem z dnia 15 marca 2024 r. odmówił wszczęcia postepowania administracyjnego wskazując, iż wnioskująca spółka nie jest podmiotem uprawnionym do złożenia przedmiotowego wniosku ze względu na brak interesu prawnego. Po rozpatrzeniu zażalenia, organ II instancji utrzymał w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że stroną w postępowaniu administracyjnym, w którym wydana została decyzja w dniu 22 listopada 2023 r. (nr 8295/23) jest R., który to jest dystrybutorem udostępniającym produkty kosmetyczne na rynku Wspólnoty. Powołując się na treść art. 6 pkt 2 i 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. organ II instancji wskazał, że prawodawca nałożył na dystrybutora obowiązki, które to stanowią normę materialnoprawną nałożonego w decyzji z dnia 22 listopada 2023 r. obowiązku na R. Sp. z o.o. w L., który w swoim obiekcie na terenie powiatu wrocławskiego dystrybuował zakwestionowane produkty. Natomiast w przypadku strony skarżącej będącej producentem kwestionowanych produktów, regulacji materialnoprawnych doszukiwać się należy m.in. w art. 4 i 5 ww. rozp. (WE) nr 1223/2009. Organ II instancji podkreślił, że ocena wypełnienia obowiązków nałożonych na producenta będzie należała do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej właściwego miejscowo według miejsca wprowadzania ich do obrotu, czyli de facto siedziby producenta. Wprowadzanie do obrotu kwestionowanych produktów miało miejsce w obiekcie należącym do R. Sp. z o.o. w L. znajdującym się na terenie podległym administracyjnie PPIS we Wrocławiu. Mając na względzie, że postępowanie administracyjne było prowadzone przez PPIS we Wrocławiu wobec dystrybutora produktów kosmetycznych, brak było podstaw prawnych do przyznania statusu strony producentowi tych produktów. Oczywistym jest, że producent w toczącym się przed organem I instancji postępowaniu miał interes faktyczny, jednak brak było interesu prawnego. Prawodawca odmiennie bowiem uregulował obowiązki dystrybutora i producenta, a ocena ich realizacji musi następować przez organy administracji zgodnie z przepisami k.p.a., które obligują je do przestrzegania z mocy prawa swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z tej też przyczyny nie można było z uwagi na siedzibę producenta przyznać mu statusu strony w postępowaniu prowadzonym przez PPIS we Wrocławiu wobec dystrybutora według właściwości miejsca dystrybucji kwestionowanych produktów. W konsekwencji, w ocenie organu II instancji, wskazana wyżej norma materialnoprawna mogłaby być podstawą do przyznania stronie skarżącej statusu strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K., gdyż to ten organ byłby właściwy rzeczowo i miejscowo do oceny obowiązków nałożonych na producenta. W skardze do sądu administracyjnego strona skarżąca zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 i 5 oraz art. 19 i 20 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych poprzez ich błędną wykładnię skutkującą odmówieniem stronie skarżącej legitymacji do wniesienia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji nr 8295/23 wydanej dnia 22 listopada 2023 r. przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z uwagi na nieposiadanie interesu prawnego uprawniającego do bycia stroną w postępowaniu; 2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez błędne wydanie postanowienia w przedmiocie odmowy uchylenia zaskarżonego postanowienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2024 r. pomimo istnienia po stronie W. Sp. k. z siedzibą w K. interesu prawnego nadającego skarżącemu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Stan faktyczny w niniejszej sprawie był bezsporny. Strona skarżąca jest producentem kosmetyków, których dotyczyła decyzja PPIS z dnia 22 listopada 2023 r. skierowana do R. i nakazująca zaprzestanie udostępniania na rynku produktów kosmetycznych do czasu zapewnienia prawidłowego, zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa oznakowania. Decyzja z dnia 22 listopada 2023 r. stała się ostateczna i prawomocna. Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się w istocie do rozstrzygnięcia, czy strona skarżąca, jako producent produktów kosmetycznych, których udostępniania na rynku nakazano zaprzestać dystrybutorowi (tj. spółce R.), miała interes prawny w złożeniu wniosku o uchylenie tej decyzji. W konsekwencji należało ocenić, czy decyzja adresowana do R. Sp. z o.o. w L. nakazująca zaprzestania udostępniania na rynku kosmetyków produkowanych przez stronę skarżącą dotyczy interesu prawnego skarżącej. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak przyjął w jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., I OSK 1559/06) pojęcie interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Źródłem interesu prawnego mogą być normy prawa administracyjnego, jak również normy zawarte w innych gałęziach prawa, w szczególności normy prawa cywilnego, jeśli decydują one o zastosowaniu regulacji administracyjno-prawnej. Przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga, aby postępowanie dotyczyło interesu prawnego jednostki w sposób bezpośredni. Należy zaznaczyć, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, decyzja nie rozstrzyga bowiem wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem - prawa refleksowe (por. Z. R. Kmiecik, Interes prawny w postępowaniu administracyjnym, PiP 2013/1/19-35). Skoro przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego była z jednej strony kwestia oceny, czy opakowania produktów wprowadzanych przez stronę skarżącą do obrotu odpowiadają wymogom w zakresie ich oznakowania wynikającym z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1223/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. dotyczącego produktów kosmetycznych (Dz.U.UE.L.2009.342.59, dalej: rozporządzenie), a w następstwie dokonanych przez organ ustaleń nakazano zaprzestania udostępniania na rynku produktów kosmetycznych, konieczne było rozważenie, w jaki sposób rozstrzygnięcie zawarte w decyzji PPIS oddziałuje na prawa i obowiązki strony skarżącej, jako podmiotu wprowadzającego produkt do obrotu i będącego jego producentem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia w ramach swojej działalności podczas udostępniania produktu kosmetycznego na rynku dystrybutorzy działają z należytą starannością w odniesieniu do obowiązujących wymogów. Przed udostępnieniem produktu kosmetycznego na rynku dystrybutorzy sprawdzają, czy: podane są informacje dotyczące oznakowania określone w art. 19 ust. 1 lit. a), e) i g) oraz w art. 19 ust. 3 i 4, spełnione są wymogi językowe określone w art. 19 ust. 5; nie upłynęła data minimalnej trwałości, o ile ma ona zastosowanie na mocy art. 19 ust. 1. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 rozporządzenia do obrotu wprowadzane są jedynie produkty kosmetyczne, dla których na terenie Wspólnoty jest wyznaczona "osoba odpowiedzialna", będąca osobą prawną lub fizyczną. W wypadku produktu kosmetycznego wyprodukowanego we Wspólnocie, który nie podlega eksportowi i importowi do Wspólnoty, osobą odpowiedzialną jest producent mający siedzibę na terenie Wspólnoty (art. 4 ust. 3 zd. 1 rozporządzenia). W myśl natomiast art. 5 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia osoby odpowiedzialne, które uznają lub mają powody sądzić, że produkt kosmetyczny wprowadzony przez nie do obrotu nie jest zgodny z niniejszym rozporządzeniem, niezwłocznie przyjmują środki naprawcze niezbędne do odpowiedniego dostosowania tego produktu lub w razie potrzeby wycofania go z rynku lub wycofania go od użytkowników końcowych. Zdaniem Sądu w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano, ani nie wyjaśniono, na jakiej podstawie organ przyjął, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie. Samo powołanie się przez organ na wynikające z art. 4 i 6 rozporządzenia rozróżnienie na "dystrybutora udostępniającego produkty na rynku Wspólnoty" i "producenta" kwestionowanych produktów i odmienne uregulowanie obowiązków tych podmiotów, należy uznać za niewystarczające. Wskazać także trzeba, że - wbrew twierdzeniom organu - siedziba spółki będącej producentem spornych kosmetyków nie może decydować o posiadaniu lub braku interesu prawnego. W tym kontekście stwierdzenie organu II instancji, zgodnie z którym nie można było z uwagi na siedzibę producenta (K.) przyznać mu statusu strony w postępowaniu prowadzonym przez PPIS we Wrocławiu, nie znajduje poparcia w obowiązujących regulacjach prawnych. Ponadto w zaskarżonym postanowieniu organ w ogóle nie rozważył, czy decyzja może oddziaływać na prawa lub obowiązki strony skarżącej. Z art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia wynika natomiast, że uznanie produktów kosmetycznych za niezgodne z wymogami rozporządzenia może rodzić określone obowiązki po stronie osoby odpowiedzialnej. Ponownie rozpoznając sprawę organ oceni, czy strona skarżąca posiada interes prawny w postępowaniu, którego przedmiotem jest nakaz zaprzestania udostępniania na rynku produktów, których jest producentem, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu. Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzekł, jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł zgodnie z treścią art. 200 p.p.s.a..