III SA/Wr 316/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska, Sędziowie Asesor WSA Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis (sprawozdawca), Tomasz Świetlikowski, Protokolant Katarzyna Kiermacka, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej producentowi rolnemu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi A. J. jest decyzja Dyrektora D. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR) we W. z [...] r. (nr [...]), utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) we W. z [...] r. (nr [...] ) o odmowie przyznania pomocy finansowej producentowi rolnemu, w którego gospodarstwie rolnym powstały szkody w uprawach rolnych spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Jak wynika z zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy, 15 listopada 2018 r. A.J. złożył do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o udzielenie pomocy finansowej w formie pomocy publicznej do 33,34 ha powierzchni upraw rolnych, położonych na terenie Gminy K. W., na których wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi oraz do 89,94 ha powierzchni upraw rolnych, położonych na terenie Gminy K. W. i Gminy K., na której wystąpiły szkody w wysokości co najmniej 30% i mniej niż 70% danej uprawy na powierzchni tej uprawy, spowodowane wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi. Wraz z wnioskiem strona złożyła (sporządzony przez komisję ds. oszacowania szkód w gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej Urzędu Miasta i Gminy K. W.) protokół nr [...] z oszacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego (dalej: protokół z oszacowania szkód) oraz pismo, w którym zakwestionowała rzetelność i prawidłowość tego protokołu, przedstawiając własne wyliczenia strat w uprawach fasoli, rzepaku ozimego i jęczmienia ozimego w oparciu o umowy kontraktacyjne, umowy przechowania i faktury za lata 2016-2018. Decyzją z [...] r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił stronie przyznania wnioskowanej pomocy wskazując, że dane we wniosku okazały się sprzeczne z danymi zawartymi w protokole z oszacowania szkód, jaki został sporządzony przez komisję ds. oszacowania szkód, powołanej przez Wojewodę D. W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co w konsekwencji skutkowało wadliwymi ustaleniami faktycznymi. W kontekście tym strona podniosła, że organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do analizy treści protokołu sporządzonego przez komisję ds. szacowania szkód, podczas gdy rozmiar szkód mógł (i powinien) być ustalony także za pomocą innych środków dowodowych, które w sprawie nie zostały przeprowadzone. Decyzją z [...] r. Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji, powołując się na art. 13r ust. 2 oraz ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2015 r., poz. 187 ze zm.), organ drugiej instancji wskazał, że jednostką upoważnioną do szacowania szkód powstałych w gospodarstwie rolnym, spowodowanych wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi jest komisja powołana przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce wystąpienia szkód. Organ wskazał, że pomiędzy wnioskiem strony a protokołem oszacowania szkód sporządzonym przez komisję powołaną przez wojewodę wystąpiły rozbieżności, z powodu których wniosek ten nie mógł zostać uwzględniony. Organ wskazał, że rozbieżności te dotyczyły zarówno formuły pomocy o jaką ubiegał się wnioskodawca, jak i powierzchni upraw na których powstały szkody oraz wysokości strat w danej uprawie. W rozwinięciu tej argumentacji organ podniósł, że ze sporządzonego przez komisję protokołu szacowania szkód wynika, że łączna wysokość oszacowania szkód według kwoty obniżenia dochodu w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy stanowi 20,70% średniej rocznej produkcji w gospodarstwie rolnym, co uprawnia beneficjenta do skorzystania z pomocy udzielonej na podstawie § 13r ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, który określa, że w przypadku, gdy szkody wynoszą więcej niż 30% średniej rocznej produkcji rolnej lub 30% średniej rocznej produkcji roślinnej, pomoc jest udzielana zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1408/2013. Natomiast strona wnioskowała o pomoc w formule o której mowa w § 13r ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, a która może być udzielona na warunkach określonych w przepisach rozporządzenia nr 702/2014 w przypadku, gdy szkody oszacowane przez komisję wynoszą powyżej 30% średniej rocznej produkcji rolnej w gospodarstwie rolnym albo średniej rocznej produkcji roślinnej w gospodarstwie rolnym. Organ drugiej instancji wskazał również, że z protokołu komisji wynika, że powierzchnia upraw dotknięta zjawiskiem suszy wynosiła 107,70 ha, a szkody w produkcji roślinnej, zgodnie z załącznikiem nr 1 do protokołu wynosiły – jęczmień ozimy na ziarno 15% na powierzchni 3,71 ha i 10% na powierzchni 5,52 ha; rzepak i rzepik ozimy oleisty 20% na powierzchni (sumarycznie) 50,8 ha; pszenica zwyczajna ozima na ziarno 50% na powierzchni 14,41 ha; warzywa strączkowe do zbioru na zielono w uprawie polowej 25% na powierzchni (sumarycznie) 13,97 ha i 35% na powierzchni 19,29 ha. Natomiast beneficjent w załączniku nr 1 do wniosku wskazał straty w uprawie fasoli powyżej 70% na powierzchni (sumarycznie) 33,34 ha, a w załączniku nr 2 do wniosku straty w uprawie jęczmienia ozimego, rzepaku ozimego i pszenicy ozimej w wysokości co najmniej 30% i poniżej 70% na powierzchni (sumarycznie) 80,94 ha. Wskazując na powyższe Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. podniósł, że rolnik nie może zawyżać lub zaniżać procentu powstałych strat, bo to nie on, lecz komisja powołana przez wojewodę dokonuje szacunku strat. Organ drugiej instancji wskazał również, że Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest jednostką upoważnioną do szacowania wysokości strat, a zatem nie ma kompetencji do podważania ustaleń w protokole, ani do weryfikacji różnic ilościowych strat, które wynikają z umów kontraktacyjnych. Organ odwoławczy wyraził również pogląd, w myśl którego, jeżeli beneficjent nie zgadzał się z treścią protokołu nr [...] , to powinien zwrócić się o weryfikację/zmianę tego protokołu do jednostki kompetentnej, tj. do komisji ds. oszacowania szkód, która ten protokół utworzyła. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu strona zaskarżyła w całości decyzję organu drugiej instancji z [...] r. jako wydanej z naruszeniem: art. 7 i art. 77 § 1 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz, zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. niewyjaśnienie, czy w gospodarstwie rolnym skarżącego w związku z wystąpieniem w 2018 r. suszy doszło do wyrządzenia szkody w rozmiarach przez niego wskazywanych i uzasadniających mu przyznanie wnioskowanej pomocy w sytuacji, gdy skarżący od samego początku kwestionował ustalenia komisji ds. oszacowania szkód, zawarte w sporządzonym przez nią protokole szacowania szkód; art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego, opartej wyłącznie o ustalenia komisji ds. oszacowania szkód; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z treścią tego przepisu, tj., niewskazanie w treści tej decyzji przyczyn z powodu których organ administracji publicznej odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedłożonym przez stronę wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej; art. 13r ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu i sposobów realizacji niektórych zadań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez jego niezastosowanie i nieprzyznanie skarżącemu wnioskowanej pomocy w związku ze szkodami w gospodarstwie rolnym, wyrządzonymi w 2018 r. przez suszę. W rozwinięciu tych zarzutów skarżący podniósł, że przewidziany w § 13r ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. wymóg dołączania do wniosku o przyznanie pomocy finansowej protokołu oszacowania szkód, sporządzonego przez właściwą komisję, nie wyłącza zastosowania reguł postępowania dowodowego z k.p.a. (art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a.), a oznacza jedynie, że organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązane są zgromadzić materiał dowodowy obejmujący co najmniej ten protokół. Odwołując się do orzecznictwa sądowego skarżący wskazał, że obowiązek dołączenia do wniosku o przyznanie pomocy finansowej protokołu szacowania szkód ma służyć możliwie szybkiemu załatwieniu sprawy i rychłej wypłaty wnioskowanej pomocy. Także w nawiązaniu do orzecznictwa sądowego skarżący stwierdził, iż okoliczność, że jedynie komisja szacująca straty jest uprawniona do ich wyliczenia nie oznacza, że w toku dalszego postępowania zawarte w protokole ustalenia nie mogą być podważane. W nawiązaniu do argumentów wyrażonych przez organ drugiej instancji skarżący podniósł, że żaden przepis prawa nie przyznawał mu uprawnienia do żądania od komisji szacującej szkody dokonania weryfikacji, tudzież, zmiany sporządzonego przez nią protokołu. Dodał, że także w treści protokołu szacowania szkód nie zawarto pouczenia o mogącym przysługiwać mu prawie do wniesienia zastrzeżeń do jego treści. Końcowo nadmienił, że w toku prowadzonego postępowania skarżący nie ograniczał się jedynie do kwestionowania rzetelności protokołu, albowiem przedstawił dowody świadczące o poniesieniu przez niego szkody w większym rozmiarze niż ten przyjęty przez komisję ds. oszacowania szkód. Do dowodów tych zaliczył – umowy kontraktacyjne, umowy przechowania i faktury VAT za lata 2016-2018. Wskazał, że dowody te zostały pominięte przez organy administracji publicznej, czym naruszono dyspozycję art. 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze całość dotychczasowych argumentów strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie od Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W., na swoją rzecz, zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 2 października 2019 r. Sąd dopuścił wnioskowane przez stronę dowody, tj. pismo Wojewody D. z grudnia 2018 r. oraz pismo Burmistrza Gminy K. W. z dnia 16 listopada 2018 r. na okoliczność braku możliwości składania przez rolnika zastrzeżeń, czy też, braku możliwości wnoszenia o weryfikację protokołu oszacowania szkód do komisji powołanej w celu oszacowania szkód. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kontrolnej funkcji sądów administracyjnych wynika, że dokonując oceny działań organów administracji publicznej, sąd administracyjny nie stanowi kolejnej instancji w sprawach należących do właściwości tych organów. Nie zastępuje więc organów w rozstrzyganiu spraw, ale ocenia wydawane przez nie akty pod względem legalności. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona wedle wskazanych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także, - z mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji wykazała zasadność skargi, albowiem obie decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu obligującym do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Niemniej jednak należy dodać, że nie wszystkie zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Kwestie sporne w sprawie dotyczyły zasadności odmowy przyznania stronie pomocy finansowej z tytułu szkód w gospodarstwie rolnym spowodowanych wystąpieniem w 2018 r. suszy lub powodzi, przy czym, istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny stopnia związania przez organy orzekające w sprawie protokołem szkód sporządzonym przez specjalną komisję ds. oszacowania szkód, powołaną przez Wojewodę D. Zarówno organ pierwszej, jak i organ drugiej instancji uznały, że ustalenia zawarte we wspomnianym protokole są w sprawie wiążące. Stąd też, argumentacja tych organów przedstawiona jako uzasadnienie odmowy przyznania pomocy finansowej sprowadzała się w istocie do wskazania na różnice pomiędzy wysokością szkód wskazanych przez wnioskodawcę (beneficjenta), a tych oszacowanych w protokole. Organy obu instancji uznały, że wysokość szkód przyjętych w protokole komisji nie uzasadnia przyznania stronie pomocy finansowej w ramach wnioskowanej formuły pomocy publicznej. Zdaniem skarżącego z kolei, okoliczność, iż jedynie komisja szacująca straty jest uprawniona do ich wyliczenia nie oznacza, że w toku dalszego postępowania zawarte w protokole ustalenia nie mogą być podważane. W zaistniałym sporze, Sąd przyznał rację stronie skarżącej. Wbrew stanowisku wyrażonemu przez organ drugiej instancji, ustalenia zawarte w protokole komisji szacującej straty nie są wiążące w sposób sugerowany w zaskarżonej decyzji. Gdyby tak było, to wydana w sprawie decyzja praktycznie zostałaby wyłączona spod efektywnej kontroli sądu administracyjnego, skoro wszystkie ustalenia komisji szacującej straty byłyby bezwzględnie wiążące. W punkcie wyjścia do dalszych rozważań należy wskazać, że z treści art. 10a ustawy z dnia 9 maja 2008 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137) o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, obowiązującego od 1 września 2017 r., niewątpliwie wynika, że w postępowaniach prowadzonych przez organy ARiMR przepisy k.p.a. stosuje się w ograniczonym zakresie. Jak stanowi powołany przepis, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Zawarte w treści art. 10a in fine ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wyłączenie stosowania określonych uregulowań k.p.a., w szczególności – art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81 k.p.a. oznacza, że organy ARiMR co do zasady nie są uprawnione do prowadzenia postępowania dowodowego w klasycznym tego ujęciu. Stanowisko Sądu orzekającego w sprawie, a dopuszczające możliwość podważania w postępowaniu ustaleń zawartych w protokole komisji szacującej szkody nie stanowi wykładni prawa sprzecznej z treścią powołanego art. 10a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sąd nie kwestionuje tego, że jedynym organem uprawnionym do szacowania wysokości szkód jest powołana w tym celu, specjalna komisja. Sąd zgadza się zatem z organami orzekającymi w sprawie, że organy ARiMR nie są uprawnione do szacowania wysokości szkód, a z uwagi na treść art. 10a nie mogą prowadzić na tę okoliczność postępowania dowodowego. Nie oznacza to jednak, że poza wszelką ich oceną pozostają wnioski końcowe tej komisji, zawarte w protokole oszacowania szkód. Należy nadmienić, że w orzecznictwie sądowym walor dowodowy protokołu oszacowania szkód przyrównuje się do dowodu z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 lipca 2013 r., sygn. akt I SA/Sz 99/13, CBOSA). Powyższe uprawnia do wyrażenia poglądu, że protokół oszacowania szkód należy traktować jako dowód sporządzony przez powołany w tym celu organ, ale poddający się regułom weryfikacji pod względem jego rzetelności, zupełności, jasności, spójności. Dokonywana pod tym względem ocena protokołu oszacowania szkód powinna znaleźć odzwierciedlenie w pisemnych motywach decyzji, bazującej na ustaleniach zawartych w tym protokole. W sprawie takiej oceny zabrakło, zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w decyzji organu drugiej instancji, choć strona skarżąca od samego początku kwestionowała ustalenia zawarte w sporządzonym w sprawie protokole oszacowania szkód. Należy zwrócić uwagę, że skarżący już na etapie składnia wniosku wraz z protokołem oszacowania szkód, do czego zobowiązywały przepisy rozporządzenia, wniósł pisemne zastrzeżenia do ustaleń przyjętych w tym protokole, przedstawiając jednocześnie dokumentację mającą potwierdzać zasadność wysokości szkody ujętej we wniosku. Okoliczność ta obligowała organy orzekające w sprawie do szczegółowej analizy protokołu oszacowania szkód pod kątem jego rzetelności, zupełności, przejrzystości, w szczególności, z konfrontowaniu z zarzutami podniesionymi przez stronę. Tymczasem, taka pogłębiona analiza dowodu remonstrowanego przez stronę już od samego początku, nie została zawarta ani w zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W decyzjach organów obu instancji zabrakło ustosunkowania się do treści protokołu nr [...] jako wyczerpującego i spójnego dowodu w sprawie, zabrakło wyjaśnienia stronie w jaki sposób została wyliczona procentowa szkoda w uprawach oraz dlaczego, nie mogły mieć w sprawie znaczenia dowody przestawione przez stronę na obalenie wiarygodności tego protokołu. Należy zwrócić uwagę, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej jest niezwykle lakoniczne. W istocie, prowadza się ono jedynie do bardzo ogólnego porównania danych z wniosku z danymi z protokołu oszacowania szkody, oraz zaakcentowania, że między tymi dokumentami nie ma spójności. Lakoniczna w swej zasadniczej treści jest także decyzja drugoinstancyjna, która względem decyzji pierwszej instancji została rozbudowana o - bardziej szczegółowe zreferowanie różnicy w wartościach pomiędzy wnioskiem a protokołem oszacowania szkód, przytoczenie przepisów prawa oraz wyjaśnienie stronie, że Agencja Rozwoju i Modernizacji Rolnictwa nie jest jednostką upoważnioną do szacowania wysokości strat, a zatem, nie ma kompetencji do podważania ustaleń zawartych w protokole komisji. Słusznie podnosi strona skarżąca w skardze, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 stycznia 2015 r. nie zawierają zakazu prowadzenia postępowania wyjaśniającego na okoliczności objęte protokołem oszacowania szkód. Powinność przeprowadzenia takiego postępowania powinna się przejawiać co najmniej w sposobie redakcji pisemnego uzasadnia decyzji, które wskazywałoby na to, że organ przeanalizował zarzuty strony, kwestionującej zasadność sporządzonego protokołu oszacowania szkód. W nawiązaniu do powyższego należy zwrócić uwagę, że z art. 10a ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie wynika wyłączenie stosowania w postępowaniu z udziałem organów ARiMR normy z art. 80 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Konsekwencją stwierdzonych uchybień było także naruszenie przez organy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz zasady przekonywania z art. 11 k.p.a., a także, wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organu administracji publicznej. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym, rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi - odczytać kierunek rozważań, jak i tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie bowiem toku rozumowania organu administracyjnego, który poprzedza wydanie decyzji, nie tylko pełni funkcję perswazyjną, wyłuszczając powody podjętego rozstrzygnięcia, tak aby strona mogła się przekonać o jego słuszności, ale także wpływa na kontrolę merytoryczną aktu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (albo odwoławczym, jeśli chodzi o decyzję organu pierwszej instancji). Brak zawarcia w uzasadnieniu decyzji wyczerpujących rozważań na temat okoliczności, które kwestionuje strona w środku zaskarżenia, rodzi podejrzenie, że organ nie dokonał kompleksowej analizy materiału dowodowego, a tym samym tylko pozornie rozpoznał środek zaskarżenia. Końcowo należy podnieść, ze Sąd nie podziela stanowiska wyrażonego przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej co do tego, że adresatem zastrzeżeń do protokołu szacowania szkody powinna być wyłącznie komisja powołana celem szacowania szkody. Podobny pogląd został wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2017 r. (sygn. akt III SA/Łd 514/17, CBOSA). Nie kwestionując wyłącznej kompetencji komisji do szacowania szkód, nie sposób jednocześnie uznać, że fakt ten ogranicza uprawnienia organów w ocenie sporządzonego przez tę komisję protokołu pod kątem omówionych już wcześniej przesłanek. Na marginesie dotychczasowych rozważań należy dodać, że decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do M. J. jako pełnomocnika A. J., podczas gdy po pierwsze, w aktach administracyjnych sprawy brak jest stosownego pełnomocnictwa, po drugie, decyzja może być wydana tylko wobec strony postępowania (art. 28 k.p.a.), a nie jej pełnomocnika. Kierując się przedstawioną argumentacją, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone od organu na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w łącznej kwocie 697 zł składają się – uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie dla pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. (Dz.U. 2018 r. poz. 265) w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organ administracji publicznej zobowiązany jest uwzględnić przedstawione stanowisko Sądu.