III SA/Wr 317/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Protokolant Monika Mikołajczyk po rozpoznaniu w III Wydziale na rozprawie w dniu 6 października 2006 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej we W. – powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 pkt 3 i 4 lit. a), art. 5 ust. 1, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1, 1a, 3 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.t.d."), pkt 1.1.1. załącznika do tej ustawy oraz art. 2 Kodeksu pracy – utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w W. z dnia [...] (Nr [...]), wymierzającą J. Z., działającemu pod firmą A, z siedzibą w K., karę pieniężną w kwocie 8.000 zł za wykonywanie transportu bez wymaganej licencji. Organ drugiej instancji podkreślił, że naruszenie wspomnianego obowiązku stwierdzono podczas kontroli dokumentów kierowanego przez D. L. samochodu marki IFA typ L60, Nr rej. [...], o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. W odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia strona stwierdziła, że powołane w decyzji podstawy prawne oraz opis naruszenia prawa nie mają uzasadnienia faktycznego i prawnego. Odwołujący się podniósł, że wykonywany przez niego przewóz drogowy związany był z umową Nr [...] z dnia [...], obejmującą roboty budowlane w zakresie rozbiórki stożków przy moście i rozbiórki nawierzchni przy dojazdach do mostu. Firma skarżącego zajmowała się bowiem wykonywaniem robót ogólnobudowlanych obiektów mostowych, budową dróg kołowych i szynowych oraz obiektów inżynierii wodnej. W odwołaniu podniesiono nadto, że kierujący pojazdem D. L. był zatrudniony u strony skarżącej na podstawie – zawartej w dniu [...] – umowy o dzieło. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ drugiej instancji wskazał najpierw na uregulowanie zawarte w art. 5 ust. 1 u.t.d., według którego podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie takiego transportu. Transportem drogowym jest zaś krajowy transport drogowy lub międzynarodowy transport drogowy, przy czym określenie to obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w pkt 4 (art. 4 pkt 3 u.t.d.). Przepis art. 4 pkt 4 u.t.d. definiuje niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne – jako każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. Organy prowadzące postępowanie administracyjne ustaliły, że pojazdem kierował D. L., zatrudniony u skarżącego na podstawie umowy o dzieło, co – w ocenie tychże organów – nie odpowiada przesłance ujętej w art. 4 pkt 1 lit. a) u.t.d. Organ odwoławczy podkreślił, że wobec braku definicji pracownika w ustawie o transporcie drogowym, należało posłużyć się określeniem zawartym w art. 2 Kodeksu pracy, według którego pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. W takiej sytuacji osoba zatrudniona na innej podstawie prawnej (a więc także na podstawie umowy o dzieło) nie mogła być uznana za pracownika w rozumieniu przywołanej regulacji. Przyjmując, że D. L. nie był pracownikiem strony skarżącej w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy, organ drugiej instancji wywiódł, iż w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek przewidziany w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., a więc strona powinna dysponować licencją na transport drogowy. Wobec nielegitymowania się takim dokumentem zaistniały – przewidziane w przepisach art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 u.t.d. i w punkcie 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym – przesłanki do nałożenia kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu J. Z. – reprezentowany przez radcę prawnego B. B. – wniósł o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, zarzucając kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., przez przyjęcie, że skarżący powinien dysponować licencją na transport drogowy, albowiem nie spełniał jednego z warunków przewidzianych dla niezarobkowego transportu drogowego, a mianowicie, że prowadzący pojazd D. L. nie był pracownikiem skarżącego – gdy tymczasem D. L. świadczył skarżącemu pracę w zakresie zawartej umowy o dzieło. Według skargi, w niniejszej sprawie skarżący spełniał wszystkie warunki przewidziane w art. 4 pkt 4 u.t.d., a więc wykonywany przewóz nie wymagał uzyskania odpowiedniej licencji. Przewóz drogowy związany był z wykonywaniem przez skarżącego umowy o roboty budowlane (rozbiórka stożków przy moście oraz nawierzchni na dojazdach do mostu) i w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Przewóz wykonywano pojazdem stanowiącym własność skarżącego, samochodem tym kierowała zaś osoba świadcząca pracę na podstawie zawartej ze skarżącym umowy o dzieło. Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że pracownikiem w rozumieniu art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.p. jest wyłącznie osoba świadcząca pracę na podstawie umowy o pracę w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Posłużenie się przez organ definicją zawartą w art. 2 Kodeksu pracy jest zupełnie dowolne, gdyż ustawa o transporcie drogowym nie tylko nie określa pracownika, ale także nie odsyła w tym zakresie do innych ustaw, zaś art. 22 § 11 Kodeksu pracy wskazuje, że zatrudnienie występuje bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy, o ile praca określonego rodzaju jest wykonywana na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem. W skardze wywiedziono, że D. L. wykonywał pracę kierowcy pod kierownictwem skarżącego, w miejscu i czasie przez niego wyznaczonym, skarżący zaś każdorazowo określał kiedy i jakie przewozy na jego rzecz ma wykonać D. L. Ponadto, w ocenie skarżącego, przyjęte jest powszechnie zatrudnianie przez przedsiębiorców osób na podstawie innych umów niż umowa o pracę, przy zastosowaniu umowy zlecenia lub umowy o dzieło. Zdaniem skarżącego, nie budzi wątpliwości okoliczność, że zatrudnienie kierowcy na podstawie umowy o dzieło powoduje jego bezpośrednie podporządkowanie zatrudniającemu poprzez bezwzględne wykonywanie wyraźnie wskazanych czynności i poleceń. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej we W. – po ustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego – wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."). Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) u.p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Istota sporu zaistniałego między stroną skarżącą a organami administracji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w rozpoznawanej sprawie została spełniona – ujęta w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. – przesłanka prowadzenia przez pracownika przedsiębiorcy pojazdu samochodowego używanego do przewozu, co pozwalałoby uznać taki transport za niewymagający licencji, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.t.d. Według tego przepisu, podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, którym jest zarówno krajowy, jak i międzynarodowy transport drogowy, przy czym określenie to obejmuje także każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do podstawowej działalności gospodarczej, niespełniający warunków, o których mowa w art. 4 pkt 4 u.t.d. (art. 4 ust. 3 u.t.d.). Gdyby bowiem przedsiębiorca spełniał warunki przewidziane w art. 4 ust. 4 u.t.d., w tym także wykonywał przewóz pomocniczo w stosunku do swojej podstawowej działalności gospodarczej pojazdem samochodowym używanym do przewozu a prowadzonym bądź przez tegoż przedsiębiorcę, bądź przez jego pracowników, wówczas przewóz taki – jako objęty hipotezą art. 4 ust. 4 u.t.d. – byłby wyłączony z obowiązku uzyskania licencji przewidzianej w art. 5 ust. 1 u.t.d. Zestawiając art. 5 ust. 1 u.t.d. z art. 4 pkt 3 in fine i pkt 4 tej ustawy nietrudno zauważyć, że regulacje przewidziane w drugiej grupie wskazanych przepisów stanowią odstępstwo od wyrażonej w art. 5 ust. 1 zasady uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Już chociażby to spostrzeżenie nakazuje organowi stosującemu art. 4 pkt 3 in fine i pkt 4 u.t.d. ścisłe rozumienie tych unormowań według dyrektywy interpretacyjnej zakazującej rozszerzającej wykładni przepisów będących wyjątkami od ustawowej zasady. Odnosząc poczynione uwagi do treści art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., należy zauważyć, że organy administracyjne – posługując się w zaskarżonej decyzji ścisłym rozumieniem "pracownika" przedsiębiorcy – nie uchybiły przywołanej dyrektywie wykładni prawa. Jeżeli bowiem ustawodawca nie stworzył na potrzeby stosowania art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. autonomicznej definicji "pracownika", to organ administracji – uwzględniając zauważony wcześniej szczególny charakter tego unormowania oraz kierując się zasadą jednolitości stosowania prawa – miał dostateczne podstawy, by odwołać się do systemu prawa i posłużyć się pojęciem "pracownika" funkcjonującym w sferze stosunków regulowanych prawem pracy. Takie rozumienie pracownika znajduje uzasadnienie również w charakterze instytucji uregulowanej w art. 4 pkt 4 u.t.d. Chodzi tu bowiem o ułatwienie i uproszczenie niezarobkowego przewozu drogowego – przewozu na potrzeby własne – wykonywanego przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności, gdy pojazd prowadzi właśnie bądź sam przedsiębiorca, bądź – w zastępstwie przedsiębiorcy – jego pracownik, a więc osoba ściśle związana z przedsiębiorcą-pracodawcą i jego zakładem pracy szczególnym, regulowanym przez prawo pracy, stosunkiem pracy, nie zaś jakimkolwiek innym stosunkiem cywilnoprawnym (wynikającym np. z umowy o dzieło, czy też umowy zlecenia), który nie tworzy więzi prawnej charakterystycznej wyłącznie dla stosunku pracy. Mając na uwadze ten ścisły związek przedsiębiorcy-pracodawcy z jego pracownikiem i możliwość wykonywania zadań przedsiębiorcy przez pracownika w granicach przypisanych mu obowiązków, ustawodawca zdecydował się zrównać skutki prawne prowadzenia pojazdu przez samego przedsiębiorcę z takim działaniem jego pracowników. Gdyby ustawodawca nie zamierzał nadawać pojęciu "pracownika" ścisłego, funkcjonującego w systemie prawa znaczenia, i nie dążył do związania z takim pojęciem szczególnych, wyjątkowych skutków prawnych, to przy określaniu zastępstwa przedsiębiorcy w prowadzeniu pojazdu samochodowego mógł posłużyć się szerszymi, występującymi w języku prawnym i prawniczym, określeniami, konstruując warunek ujęty w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. np. "pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub przez osoby działające na jego zlecenie" (por. art. 750 w związku z art. 734 Kodeksu cywilnego), czy też "przez osoby, którym powierzył on takie czynności" (por. art. 429 Kodeksu cywilnego). Istniejący stan prawny nie daje więc dostatecznych podstaw do utożsamiania (zrównania pozycji prawnej) pracownika przedsiębiorcy z osobą przyjmującą zamówienie i zobowiązującą się do wykonania oznaczonego dzieła (art. 627 i nast. Kodeksu cywilnego), czy też ze zleceniobiorcą, który zobowiązuje się do świadczenia określonej usługi dla dającego zlecenie (art. 750 w związku z art. 734 i nast. Kodeksu cywilnego). Poczynione rozważania pozwalają twierdzić, że użyte w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. określenie pracownika należy rozumieć ściśle, w znaczeniu nadanym temu pojęciu przez art. 2 Kodeksu pracy. Mając na względzie argumenty przemawiające za restrykcyjną wykładnią art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., nie można zgodzić się z zapatrywaniem strony skarżącej o szerokim rozumienia pracownika prowadzącego pojazd samochodowy za przedsiębiorcę. Powoływanie się w skardze na powszechną zdaniem skarżącego praktykę zatrudniania przez przedsiębiorców osób na podstawie innych umów niż umowa o pracę nie może być okolicznością usprawiedliwiającą nieuprawnioną, rozszerzającą contra legem wykładnię przepisów, które wiążą oznaczone skutki prawne wyłącznie ze stosunkiem pracy, eliminując stosunki cywilnoprawne wynikłe z umowy o dzieło lub z umowy zlecenia. Stanowiska organów administracyjnych nie może podważyć również powołanie się skarżącego na art. 22 § 11 Kodeksu pracy, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Z jego treści wynika, że nazwa umowy przyjęta przez strony nie ma znaczenia tylko wtedy, gdy nawiązany stosunek prawny ma cechy wskazane w art. 22 § 1 Kodeksu pracy. Jeżeli więc w ocenianej umowie nie można doszukać się istotnych cech stosunku pracy, to nie ma podstaw do stosowania art. 22 § 11 Kodeksu pracy i przyjmowania, że strony łączył stosunek pracy. Tylko bowiem w razie spełnienia przez zawartą umowę warunków określonych w art. 22 § 1 Kodeksu pracy ustawodawca przewidział w art. 22 § 11 Kodeksu pracy możliwość konwersji takiej umowy w stosunek pracy. Okoliczności takie nie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie, o czym świadczy zarówno nazwa ("umowa o dzieło"), jak i treść zawartej w dniu 21 września 2005 r., w L., umowy między "zamawiającym" a "wykonawcą", w której "zamawiający zleca, a wykonawca przyjmuje do wykonania dzieło", zaś "w sprawach nieuregulowanych niniejszą umową mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego." Nazwa umowy i odwołanie się w jej treści do przepisów Kodeksu cywilnego przemawiają przeciwko zakwalifikowaniu jej jako umowy o pracę. Niezależnie od poczynionych uwag, należy podkreślić, że ani w odwołaniu, ani w skardze strona skarżąca nie kwestionowała charakteru tej czynności prawnej jako umowy o dzieło. Skoro wszczęte skargą J. Z. postępowanie sądowe nie dało podstaw do postawienia organom administracji publicznej zarzutu naruszenia prawa materialnego lub reguł postępowania administracyjnego według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., przeto – stosownie do dyspozycji art. 151 u.p.p.s.a. – należało orzec jak w sentencji wyroku.