III SA/Wr 318/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska po rozpoznaniu w dniu 30 września 2011 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi C. J. S. na zarządzenie Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie powołania M. B. na funkcję organu SPZAOZ w B. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu 200 (dwieście) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Zarządzeniem z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie powołania Dyrektora "A" w B., Wójt Gminy B. – na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 44a ust. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U z 1991 r. nr 91, poz. 408 ze zm.) - powołał na stanowisko Dyrektora "A" w B. M. B., na okres od dnia [...] r. do [...] r. (§ 1 zarządzenia). Następnie zaś zarządzeniem z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie powołania Dyrektora "A" w B. Wójt Gminy B., powołał na stanowisko Dyrektora "A" w B. M. B., na okres od dnia [...] roku, na czas nieokreślony (§ 1 zarządzenia). Zarządzenie to weszło w życie z dniem podjęcia (§ 2 zarządzenia). Wreszcie zarządzeniem z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie powołania Dyrektora "A" w B. Wójt Gminy B. z dniem [...] r. powołał na stanowisko Dyrektora "A" w B., W. O., na czas nieokreślony (§ 1 zarządzenia). Zarządzenie to weszło w życie z dniem podjęcia (§ 2 zarządzenia). Pismem z dnia [...] r. C. J. S. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę – w związku z otrzymaniem uchwały Rady Gminy B. z dnia [...] r. odmawiającej usunięcia naruszenia prawa - "na działanie organu "B" w J. G. – M. B. – w imieniu "A" w B., którego Rada Gminy jest organem założycielskim". W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż wniósł pismo do Ministerstwa Zdrowia o podjęcie czynności w celu zakończenia jednoczesnego działania organu "B" w J. G. – M. B. – w imieniu tego "B" i "A" w B. Z uwagi na okoliczność, iż pismo to zostało przekazane do załatwienia do Rady Gminy B. jako organu założycielskiego Zakładu, skarżący – jak wskazał - prowadził dalszą korespondencję z Radą Gminy B. W ocenie skarżącego działanie i ustrój "A" w B. (jak również ww. "B" w J. G.) nie przewiduje równoczesnego, jednoczesnego reprezentowania "A" w B. przez organ "B" w J. G. M. B. i odwrotnie. Powyższe wypacza bowiem, zdaniem skarżącego, podstawowe regulacje prawne, gdyż zezwalałoby na jednoczesne podejmowanie jednoosobowo czynności prawnych w imieniu dwóch podmiotów prawa (dwóch odrębnych publicznych osób prawnych) przez tę samą osobę. W ocenie skarżącego "działanie organu "B" w J. G. – M. B., łamie także zakaz konkurencji definiowany w prawie pracy wskazującym na obowiązek niekonkurowania z pracodawcą zarówno podczas trwania stosunku pracy, jak i po jej ustaniu". W dalszej części skargi skarżący podniósł, iż "wszelkie działania podjęte przez tak określony podmiot w imieniu "A" w B. są bezwzględnie bezskuteczne i nieważne". Następnie skarżący podkreślił, iż organ "B" w J. G. – M. B. nie jest organem "A" w B. (odrębnej osoby prawnej) i nie ma zdolności do podejmowania czynności prawnych w imieniu "A" w B. Tym samym stwierdzenie Rady Gminy B. z dnia [...] r., zawarte w uzasadnieniu do Uchwały Nr [...] będące podstawą odmowy podjęcia uchwał w ww. przedmiocie przez wskazanie (bez podania podstawy prawnej), że łączenie funkcji jednoosobowego organu dwóch różnych publicznych osób prawnych przez M. B. nie narusza przepisów prawa, uzasadnia zdaniem skarżącego, złożenie przez niego skargi. Dalej skarżący podniósł, iż w pismach do Ministerstwa Zdrowia, jak i Rady Gminy B. z dnia [...] r. wskazał, iż nie został rozwiązany z nim stosunek o powołaniu go w [...] r. na funkcję organu (dyrektora) "A" w B. Wskazał również na treść pisma Ministra Zdrowia, którym poinformowany został o przyznaniu mu statusu strony w postępowaniu toczącym się w DOS we W. odnośnie zmiany na stanowisku kierownika "A" w B. w rejestrze zoz. Wreszcie skarżący wniósł o zakończenie działania Wójta Gminy B. z uwagi na łączenie przez niego funkcji wójta i aplikanta sądowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie wskazując, iż Rada Gminy B. nie jest organem założycielskim "A" "B" w J. G., a tym samym nie posiada żadnych kompetencji, które uprawniałyby ją do ingerowania w kwestii wyboru czy odwołania osoby na stanowisko dyrektora "B". Odnosząc się natomiast do postulatu skarżącego o zakończenie działania Wójta Gminy B. z uwagi na łączenie przez niego funkcji wójta i aplikanta sądowego organ administracji publicznej wskazał, iż przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 roku prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070) regulujące zasady naboru i odbywania aplikacji sądowej nie wprowadzają żadnych ograniczeń w dostępie do aplikacji przez osoby pełniące funkcje publiczne. Wreszcie organ administracji publicznej podniósł, iż po stronie skarżącego brak jest interesu prawnego lub uprawnienia, które naruszone zostało odmową podjęcia uchwał przez Radę Gminy B. tzn. nie ma interesu wynikającego z normy prawa materialnego kształtującego jego sytuację prawną. Pismem z dnia [...] r. skarżący – na wezwanie Sądu – doprecyzował, iż skarży działanie organu gminy B. umocowanego do reprezentowania Gminy na zewnątrz oraz wskazał, iż jego interes prawny wynika min. z naruszenia polegającego na jednoczesnym pełnieniu funkcji organu (dyrektora) "A" w B. i działania w jego imieniu przez M. B. Na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, skarżący wyjaśnił, iż domaga się sprostowania przedmiotu sporu uwidocznionego na wokandzie, bowiem żąda uchylenia zarządzenia Wójta Gminy B. powołującego M. B. na funkcję. Skarżący wskazał nadto, iż skarżył również, iż pomimo braku odwołania go z funkcji Dyrektora "A" nie jest dopuszczony do pracy. Wnosił o stwierdzenie, że Wójt Gminy B. – W. G. – nie jest władny podejmować działań w imieniu "A", bo nie jest jej organem. Wreszcie domagał się usunięcia bezczynności Rady Gminy B. polegającej na braku kontroli Wójta Gminy B., a także zarzucił bezczynność Rady gminy w stosunku do "A" poprzez brak nadzoru nad jednostką. Wobec wyjaśnień skarżącego Sąd postanowił zobowiązać stronę do odrębnego (w pięciu odrębnych pismach procesowych) uzasadnienia zgłoszonych do protokołu rozprawy żądań, w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia jego wniosków bez rozpoznania. Na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, skarżący oświadczył, iż podtrzymuje skargę pomimo okoliczności, iż od dnia [...] r. M. B. nie jest już Dyrektorem "A" w B. Pełnomocnik Gminy oświadczył, iż skoro M. B. nie pełni już funkcji, których bezprawnego łączenia dopatrywał się skarżący, to skarga jest bezprzedmiotowa. A ponadto wskazał, iż w jego ocenie skarga, z uwagi na niewyczerpanie toku instancji, winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje. Zgodnie za art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 – 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz inne niż wyżej określone akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Artykuł 3 § 2 pkt 1 przewiduje możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego również bezczynności organów we wcześniej określonych przypadkach. Artykuł 52 § 1 p.p.s.a. ustanawia natomiast zasadę, że skargę można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Artykuł 52 § 2 p.p.s.a. określa, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jedynie jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przed wniesieniem skargi do sądu drogi przewidzianej w powołanym wyżej przepisie, musi prowadzić do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., jako niedopuszczalnej (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi komentarz, T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Warszawa 2005 str. 87 tezy 75 i 76 oraz str. 236 tezy 5 i 6). W rozpoznawanej sprawie przyjąć należy, że skarżący nie wyczerpał koniecznego toku instancji w postępowaniu przedsądowym. W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącego z dnia [...] r. wzywające do usunięcia naruszenia prawa polegającego na działaniu "B" w J. G., reprezentowanego przez M. B., w imieniu "A" w B. Pismo to skierowane jest przez skarżącego do Rady Gminy B. Rada Gminy zajęła stanowisko w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w uchwale nr [...], podjętej w dniu [...] r. Tymczasem, z pism kierowanych przez skarżącego do Sądu w trakcie trwania postępowania, a opisanych szczegółowo w początkowej części uzasadnienia, oraz ze składanych przez stronę oświadczeń przed Sądem na rozprawach w dniach [...] r. i [...] r. wynika, że skarżący domaga się zakazu łączeniu funkcji organu "A" w B. i "B" w J. G. przez jedną osobę – M. B., a przedmiotem skargi jest zarządzenie Wójta Gminy B. z dnia [...] r. Nr [...], powołujące M. B. na funkcję w "A" w B. Jak wynika z akt sprawy, poza wspomnianym powyżej pismem z dnia [...] r. skarżący więcej wezwań do usunięcia naruszenia prawa w tym przedmiocie nie kierował, a pismo z dnia [...] r. skierowane jest, nie do organu, którego działanie strona ostatecznie zaskarżyła do Sądu, czyli Wójta Gminy B., a do Rady Gminy. Jak już wyjaśniono powyżej, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, aby mogło zostać uznane za wyczerpanie toku instancji przed poddaniem sprawy kontroli sądowej, musi zostać skierowane na piśmie do organu, który podjął kwestionowany akt. W świetle opisanych okoliczności, przyjąć należy, że w dacie składania skargi do Sądu, skarżący nie dopełnił obowiązku wyczerpania drogi administracyjnej. Wobec niewyczerpania przed wniesieniem skargi wymaganego toku instancji, należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę odrzucić jako niedopuszczalną. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II postanowienia znajduje umocowanie w art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a