III SA/Wr 320/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi M i G B na rozstrzygnięcie nadzorcze W D z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności paragrafu 15 uchwały R M w B w sprawie uchwalenia S R B K w B oddala skargę. W D powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g. lub ustawa), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa następujących przepisów uchwały Nr [...] R M w B z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statutu R B K w B : § 6 pkt 6, § 12 ust. 2 oraz § 15, wskazując także naruszone przepisy ustawowe. Między stronami sporna jest kwestia objęta przedmiotem skargi, a mianowicie, czy § 15 uchwały Nr [...] narusza w sposób istotny art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449, zwana dalej ustawą). W powołał § 15 uchwały: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w D U W D ." W powołał też art. 13 ustawy, który wylicza akty normatywne i inne akty prawne ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Stwierdził, że może tam być opublikowana jedynie uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, bądź też której publikację przewiduje przepis szczególny. Według W, badana uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego. Stąd też nie podlega ona publikacji na zasadach i w trybie ogłaszania aktów prawa miejscowego określonych w ustawie. W zwrócił uwagę na to, że akty prawa miejscowego to akty o normatywne terenowych organów administracji publicznej w trybie których władczo (jednostronnie) określane są reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Akty prawa miejscowego wydawane przez organy gminy nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się, bądź też przyznają im uprawnienia w sytuacjach wskazanych w przepisach takich aktów. O generalności uchwały decyduje fakt, że na brzmienie przepisów uchwały będzie mógł się powołać każdy obywatel (z nieoznaczonego indywidualnie kręgu adresatów). Abstrakcyjność przepisów uchwały to z kolei możliwość wielokrotnego stosowania jej przepisów. W wskazał, że jako podstawę prawną uchwały powołano m. in. przepis art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę do wydawania przez radę gminy aktów prawa miejscowego w wymienionym w nim zakresie. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 1, rada gminy posiada kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie organizacji urzędów i instytucji gminnych. R B K nie może być jednak uznany ani za urząd, ani za instytucję gminną. Jak wynika bowiem z § 2 ust. 2 Statutu R B K , przedmiotem jego działania jest zarządzanie budynkami i mieszkaniami komunalnymi stanowiącymi własność M i G B . Uchwała nie tworzy ani praw, ani obowiązków po stronie obywateli. Nie może jej być zatem przypisany walor aktu prawa miejscowego. Uchwała taka jest jedynie aktem o charakterze wewnętrznym. Według W , brak jest również przepisu szczególnego nakazującego ogłoszenie przedmiotowej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W szczególności takiego przepisu nie zawiera ustawa o samorządzie gminnym. Wobec tego W odmówił publikacji uchwały w Dzienniku Urzędowym W D . G wniosła skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze odnosząc je w uzasadnieniu do zakresie dotyczącego § 15 uchwały, zarzucając rażące naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), polegające na błędnym uznaniu, że Statut R B K w B nie reguluje organizacji urzędów i instytucji gminnych; - art. 13 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w wyniku przyjęcia, że przedmiotowa uchwała nie jest aktem prawa miejscowego; - art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miasta jest sprzeczna z prawem. Wskazując na te uchybienia Gmina wniosła o uchylenie w całości w zaskarżonego aktu nadzoru. W uzasadnieniu Gmina zarzuciła, że organ nadzoru wszczął postępowanie nie zawiadamiając o tym organu gminy. Aktualna jest jednak uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2002 r. (sygn. akt OPS 9/02, ONSA 2003 nr 2, poz. 43), stwierdzająca, że podstawę prawną wszczęcia postępowania nadzorczego prowadzonego w zakresie stwierdzenia nieważności aktu organu gminy stanowi art. 91 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a. Według Gminy, słusznie zauważono w uzasadnieniu tej uchwały, że za przyjęciem takiego stanowiska przemawia konieczność odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a., gdyż kwestia ta nie jest unormowana w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd niezawiadomienie Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego jest naruszeniem prawa. Stanowisko organu nadzoru odmawiające uchwale charakteru aktu prawa miejscowego jest błędne. Uchwała ta jest takim aktem, gdyż reguluje organizację urzędów i instytucji gminnych, o której mówi art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podlega więc opublikowaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zawiera także przepisy dotyczące wykonywania zadań z zakresu przyjmowania w administrację budynków stanowiących własność osób prawnych i fizycznych oraz tych, w których gmina jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Przez to jest adresowana do nieoznaczonego kręgu adresatów. Czyni ją to aktem generalnym, wbrew twierdzeniu W . Wobec wskazanych okoliczności G wniosła o uchylenie aktu nadzoru w zaskarżonym zakresie. W odpowiedzi na skargę W wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że w szczegółowych wywodach skargi G odniosła się do kwestii stwierdzenia nieważności § 15 uchwały. Dalej jednak wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. Wobec tej sprzeczności trudno jest stwierdzić, czy przedmiotem zaskarżenia jest rozstrzygnięcie nadzorcze w całości, czy też tylko w zakresie, w jakim stwierdza nieważność wskazanego § 15 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B . Dalsze wywody skargi dotyczą jednak wyłącznie § 15 uchwały. Stąd w odniósł się do tych zarzutów, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W podkreślił, że błędne jest stanowisko o charakterze uchwały jako aktu prawa miejscowego. Nie przesądza o tym zawarcie w uchwale przepisów dotyczących wykonywania zadań z zakresu przyjmowania w administrację budynków stanowiących własność osób prawnych i fizycznych oraz tych, w których gmina jest członkiem. Argument ten jest nietrafny, gdyż wykonywanie przez R B K tych zadań nie wynika z samej uchwały (statutu), ale dopiero z zawarcia umów z właścicielami nieruchomości oddanych na ich mocy w zarząd RBK w B. Jeśli idzie o zarzut braku zawiadomienia G o wszczęciu postępowania nadzorczego W podkreślił, że postępowanie nadzorcze wszczynane jest z urzędu. Brak powiadomienia Gminy o jego wszczęciu może stanowić podstawę skargi do sądu administracyjnego na akt nadzoru tyko w sytuacji, gdyby mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do powołanej w skardze uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia [...] r. W wskazał, że nie zawsze brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego będzie miał proste przełożenie na stwierdzenie nieważności aktu nadzoru. Zawiadomienie ma bowiem na celu umożliwienie przedstawienia dodatkowych dowodów, wyjaśnień, stanowiska organu gminy. W niniejszej sprawie takie dodatkowe wyjaśnienia nie wpłynęłyby na ocenę, czy badana uchwała jest aktem prawa miejscowego. Już z samej bowiem treści uchwały, a nie dopiero z wyjaśnień G wynika, jakie są zadania jednostki organizacyjnej – R B K w B . W uzasadnieniu do powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA czytamy: "Postępowanie nadzorcze składa się z różnych czynności procesowych i służy eliminowaniu naruszeń prawa, przede wszystkim prawa materialnego, w uchwałach organów gminy. Podobny cel mają czynności procesowe w innych postępowaniach administracyjnych i sądowych, a stwierdzenie nieprawidłowości przy ich dokonywaniu lub zaniechaniu z reguły ocenia się i kwalifikuje pod katem wpływu na wynik sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu też nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy. Wyraźna liberalizacja formy zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, brak określenia minimalnego terminu, jaki musi upłynąć od tej czynności do załatwienia sprawy, i łączenie w orzecznictwie skutków braku zawiadomienia strony z ocena wpływu tej okoliczności na potrzebę uczestnictwa strony". Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności W wniósł jak na wstępie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej u.p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana dalej ustawą lub u.s.g.), nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu powiatu z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 u.p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Według poglądów literatury przedmiotu oraz ustalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej czy wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Według art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może je tylko zaskarżyć do sądu administracyjnego. Przedmiotem orzekania Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze W D z dnia r., Nr[...] . Badając treść skargi Sąd stwierdził, że jej zarzuty odnoszą się do tej części rozstrzygnięcia nadzorczego, w której W stwierdził nieważność z powodu istotnego naruszenia prawa przepisu § 15 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia statutu R B K w B . Spór między stronami dotyczy charakteru prawnego uchwały Nr [...] mianowicie tego, czy uchwała ta jest aktem normatywnym powszechnie obowiązującym na terenie G , czyli aktem prawa miejscowego. G reprezentuje stanowisko, że uchwała jest aktem prawa miejscowego. W twierdzi natomiast, że uchwała takim aktem nie jest. Rozstrzygnięcie tej kwestii przesądza o tym, czy zaskarżony § 15 uchwały regulujący kwestię jej publikacji w Dz U W D jest zgodny z prawem, czy też w sposób istotny narusza prawo. Należy zatem rozważyć, czy uchwała jest aktem prawa miejscowego. Według art. 87 ust. 2 Konstytucji, akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w rozpatrywanej sprawie jest ustawa o samorządzie gminnym. Artykuł 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Według art. 41 ust. 1 u.s.g., akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Przepisy porządkowe może wydać także wójt, w formie zarządzenia, ale jedynie w przypadku niecierpiącym zwłoki (ust. 2). Rada gminy jest zatem podstawowym organem prawotwórczym gminy. Rada Gminy podjęła analizowaną uchwałę z powołaniem się na upoważnienie zawarte w art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Według tego przepisu do kategorii aktów prawa miejscowego zaliczane są akty wydane na podstawie ustawy o samorządzie gminnym w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Akt prawa miejscowego jako akt normatywny powszechnie obowiązujący na obszarze gminy powinien spełniać wymóg generalności, czyli jego adresaci nie powinni być oznaczeni indywidualnie lecz rodzajowo. Z treści badanej uchwały wynika, że jej adresatem jest R B K , którego organizację i funkcjonowanie uchwała reguluje (§ 2 pkt 1 w zw. z § 4 uchwały). Adresatem jest także B M i G B . Wynika z tego, że uchwała ma charakter wewnętrznie obowiązujący. Sąd stwierdza zatem nietrafność stanowiska G odnośnie tego, że uchwała jest aktem prawa miejscowego. Paragraf 15 tej uchwały, z którego wynika, że uchwała podlega publikacji w Dz U W D , narusza zatem w sposób istotny art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449, zwana dalej ustawą), który nie przewiduje publikacji w tym organie promulgacyjnym aktów wewnętrznie obowiązujących stanowionych przez organy gminy. Jeśli idzie o brak zawiadomienia G o wszczęciu postępowania nadzorczego, uchybienie to należy ocenić z punktu widzenia okoliczności niniejszej sprawy. N S A w powołanej uchwale siedmiu sędziów z dnia [...] r. stwierdził bowiem, że sam brak zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego nie może stanowić przesłanki dyskwalifikacji postępowania oraz rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchybienie to musiałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Okoliczności rozpatrywanej sprawy były natomiast jasne. Wynikały one z samej uchwały. Nie wymagały dodatkowych wyjaśnień G . Sąd zatem nie uznaje za zasadne zarzutów G w zakresie jej niezawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz nieuczestniczenia w tym postępowaniu. Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono zatem jak w sentencji wyroku.