III SA/Wr 321/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant Ewa Pąsiek po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi E.C., R. C. na uchwałę Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r., Nr [...] w przedmiocie wyłączenia z użytkowania drogi gminnej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy O. na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. W dniu [...] czerwca 2012 r. Rada Miejska w O. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyłączenia z użytkowania drogi gminnej, w granicach działki Nr [...], położonej w O.. Jako normatywne podstawy podjętego aktu Rada wskazała przepisy: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jednolity tekst – Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 10 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst – Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). W jej uzasadnieniu sugerowano, że uchwała została podjęta w związku z wnioskiem o likwidację drogi, z którym wystąpili właściciele posesji Nr [...] przy ul. [...] w O., przyznając dodatkowo, że droga ta stanowi również jedną z możliwości dojazdu do sąsiedniej nieruchomości (tzn. Nr [...] przy ul. [...]). Stwierdzono dalej, że ruch kołowy na wspomnianej drodze jest uciążliwy dla wnioskodawców, których zabudowania gospodarcze usytuowane są po drugiej stronie drogi. Przejście przez nią stwarza realne zagrożenie dla życia i zdrowia. Rada wywodziła, że jedynym rozwiązaniem była w tej sytuacji likwidacja drogi, ponieważ właściciele obu posesji przy ul. [...] nie zgodzili się na inne załatwienie sprawy, mimo że odbyła się specjalna rozprawa administracyjna w celu ewentualnego zawarcia ugody. Opisaną uchwałę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. E. i R. C. (dalej: "skarżący" lub "strona skarżąca"), po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wywołanego wydaniem kwestionowanej przez nich uchwały i uzyskaniu negatywnej odpowiedzi Rady na swoje wezwanie. W skardze zarzucono, że uchwała: • narusza art. 140 k.c., poprzez bezprawną i niczym nieuzasadnioną ingerencję w sferę prawa własności skarżących, co miałoby polegać na pozbawieniu ich nieruchomości jedynego dostępu do drogi publicznej; • narusza zasadę porządku prawnego, poprzez pogwałcenie art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, co z kolei polegało na nierównym traktowaniu podmiotów prawa i nierespektowania praw nabytych przez jednostkę; • narusza art. 10 ust. 3 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, skoro uchwała narusza interes skarżących w oczywisty sposób; • narusza art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez uchylenie się od zaspokojenia potrzeb wspólnoty gminnej w zakresie dostępu do drogi gminnej. Mając na uwadze sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W pierwszej części uzasadnienia skargi (s. 2-3) przedstawiono przebieg czynności poprzedzających wydanie skarżonej uchwały, akcentując zwłaszcza okoliczność, że likwidowana droga stanowi jedyny dostęp nieruchomości strony skarżącej do drogi publicznej. Wyrażono następnie zapatrywanie, że nie zaistniała żadna obiektywna przyczyna, która uzasadniałaby wyłączenie spornej drogi z użytkowania, wskazując (za orzecznictwem), że za takie potencjalne przyczyny uważać należy fakt nieużytkowania drogi lub niespełniania przez nią warunków technicznych. Podejmując w tej sytuacji kwestionowaną uchwałę, Rada nie miała w ogóle na uwadze interesu wspólnoty gminnej, a wyłącznie indywidualny interes wnioskodawców. Na wsparcie tej argumentacji odwołano się raz jeszcze do art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przywołano także dwa judykaty sądów administracyjnych, w tym tezę wyroku NSA z dnia 19 czerwca 2012 r. w sprawie II OSK 790/1, w świetle której skarżący starali się wykazać swój interes prawny w niniejszej sprawie. W odpowiedzi strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Uzasadniając taki wniosek, autor odpowiedzi na skargę odwołał się przede wszystkim do przepisów art. 10 ust. 1-3 i do art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle których rada gminy jest organem uprawnionym do pozbawienia drogi gminnej jej dotychczasowej kwalifikacji, między innymi poprzez jej wyłącznie z użytkowania. Przywołano również okoliczności faktyczne, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, uznając za chybione zarzuty sformułowane w skardze. Za wręcz niezrozumiały uznano zarzut naruszenia art. 140 k.c., skoro działka, w granicach których usytuowana jest sporna droga, stanowi w całości własność Gminy. Podkreślono dodatkowo, że posesja skarżących ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] [...]. W dodatkowym piśmie procesowym (z dnia [...] sierpnia 2013 r.) strona skarżąca ustosunkowała się do treści odpowiedzi na skargę, podtrzymując swoje zarzuty i argumentację. Zaakcentowała zwłaszcza, że brak jest w istocie jakiegokolwiek zagrożenia dla życia i zdrowia wnioskodawców, ze względu na znikomy ruch na spornej drodze. Skarżący zwrócili także uwagę na niedogodności i koszty, jakie wiązałyby się z konieczności urządzenia dojazdu do ich posesji od strony ul [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy te są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 in principio ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; jednolity tekst – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej w dalszych wywodach jako "p.p.s.a."). W niniejszej sprawie takiego rodzaju uchybienia niewątpliwie wystąpiły. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie, choć – przede wszystkim – z zupełnie innego powodu, niż te, na które powołali się skarżący. Trzeba jednak zważyć, iż – stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga co prawda w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany ani zarzutami skargi, ani też powołaną w niej podstawą prawną. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przede wszystkim stosowne przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu tego aktu prawnego obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, zawarte zatem w jednolitym tekście ustawy opublikowanym w Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm. (dalej "ustawa o drogach publicznych"), a także ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."; jednolity tekst – Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.). Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania takiego aktu z obrotu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny czy też procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa też art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 tej samej ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Oba przepisy wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, ale także wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu. W rozpoznawanej sprawie wypada w pierwszej kolejności zwrócić uwagę na przepisy art. 10 ustawy o drogach publicznych. Według ust. 1 w tym artykule, organem właściwym do pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii jest ten sam organ, który był właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. W świetle art. 10 ust. 3 tej samej ustawy nie ulega przy tym żadnej wątpliwości, iż pod pojęciem "pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii" prawodawca rozumie – między innymi – także "wyłączenie drogi z użytkowania", co było przedmiotem uchwały, której legalność badał Sąd w niniejszym przypadku. Skoro – zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – zaliczenie danej drogi gminnej do kategorii drogi publicznej jest domeną rady gminy, to biorąc pod uwagę postanowienie wcześniej już przywołanego art. 10 ust. 1 tej samej ustawy, nie może być również skutecznie podważana kompetencja tego samego organu (tzn. rady gminy) do pozbawienia drogi gminnej takiej właśnie kategorii, także poprzez jej wyłączenie z użytkowania. Uszło jednak uwagi Ragi Miejskiej w O., że legislator przewidział identyczny tryb (celowe podkreślenie składu orzekającego) zarówno w razie zaliczania danej drogi do odpowiedniej kategorii, jak i w przypadku pozbawiania tej drogi kategorii, do której wcześniej została ona zaliczona. Tymczasem zaliczanie konkretnej drogi do kategorii dróg gminnych następuje co prawda w drodze uchwały rady gminy, ale "po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu" (art. 7 ust. 2 in fine ustawy o drogach publicznych). Tożsamość trybu pozbawiania drogi uprzednio przysługującej jej kategorii wymagała więc również w niniejszym przypadku podjęcia stosownej uchwały dopiero po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu. W dokumentacji przekazanej do Sądu brak takiej opinii a treść żadnego z przekazanych Sądowi dokumentów nie wskazuje, aby Rada Gminy Miejskiej w O. w ogóle występowała o wspomnianą opinię. Skoro w normalnym postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji lub postanowienia, wydanie takiego (nawet ostatecznego i prawomocnego) orzeczenia bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), to uchybienie tego samego rodzaju (wszak podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie uzyskała wcześniej wymaganej opinii zarządu powiatu) w procesie podejmowania uchwał należy bez wątpienia ocenić jako istotne naruszenie prawa, w rozumieniu art. 147 § 1 in principio p.p.s.a., a w konsekwencji – jako podstawę do stwierdzenia nieważności weryfikowanej przez Sąd uchwały, na podstawie tego samego przepisu (o czym Sąd orzekł w punkcie I wyroku). Natomiast rozstrzygnięcie pomieszczone w punkcie II znajduje oparcie w art. 152 tej samej ustawy.