III SA/Wr 325/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Rozbicka- Ostrowska ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Wanda Wiatkowska- Ilków Protokolant Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi P. U. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącego na pobyt stały I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów procesu. Przedmiotem skargi wniesionej przez P U do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja W D z dnia [...] r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję W G K z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania skarżącego na pobyt stały w lokalu położonym w K przy ul. [...]. Postępowanie w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania P U na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w K zostało wszczęte w dniu [...] r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], W G K orzekł o anulowaniu czynności materialno-technicznej zameldowania wyżej wymienionego na pobyt stały w przedmiotowej nieruchomości. Od powyższej decyzji P U wniósł odwołanie do W D, który decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W G K w decyzji z dnia [...] r. Nr [...] organ szczegółowo opisał przebieg postępowania, podkreślając , że miało ono na celu ustalenie faktu przebywania i zamieszkiwania P U w dniu [...] r. pod adresem K ul. [...], tj. w dniu złożenia w U G K zgłoszenia zameldowania na pobyt stały i dokonania zameldowania na pobyt stały w tym lokalu. Organ wskazał, ze podstawą dokonania czynności zameldowania P U pod wskazanym adresem było złożenie przez niego przedmiotowego wniosku , popartego postanowieniem S R w G w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po B U, po którym spadek na podstawie testamentu dziedziczą: [...] S M U w [...] części, [...] R P U w [...] części i [...] P P U w [...] części( sygn. akt [...] z dnia [...]) . W ocenie organu pierwszej instancji błędnie zinterpretowano, że zapis zawarty w tym postanowieniu daje prawo do zamieszkania w lokalu znajdującym się w budynku położonym w K przy ul. [...]. Postanowieniem tym Sąd wskazał krąg osób uprawnionych do dziedziczenia po zmarłym. Wskazał, że w trakcie dokonywania czynności zameldowania nie był przedmiotem analizy fakt zamieszkiwania P U pod tym adresem.. Organ pierwszej instancji przesłuchała w charakterze świadków osoby , spokrewnione ze stroną i osobiście zainteresowane w sprawie, a to: B U, S U, R U, S U. Ponadto na okoliczność zamieszkiwania P U w K przy ul. [...] organ przesłuchał w charakterze świadków obce osoby , a to S C, L D, a także [...] K – Z P oraz R J – zamieszkującą w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości , na której dokonano meldunku P U. Organ nie dał wiary zeznaniom P U oraz B U, a zeznania osób zainteresowanych w sprawie ocenił ostrożnie i w celu ustalenia stanu faktycznego powołał świadków z urzędu. Natomiast ocena zeznań świadków, strony postępowania, jak i osób zainteresowanych pozwoliła na przyjęcie, że strona nie zamieszkiwała faktycznie w lokalu, w czasie w którym nastąpiło zameldowanie. W odwołaniu od powyższej decyzji P U zarzucił naruszenie przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zebranie pełnego materiału dowodowego oraz błędną jego ocenę, co spowodowało naruszenie art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz. U. z 2001 Nr 87 poz. 960 ze zm.)(zwanej dalej ustawą meldunkową). W jego ocenie organ administracji przeprowadził postępowanie dowodowe wyłącznie w zakresie jego fizycznego pobytu w mieszkaniu K i nie zebrał materiału dowodowego w zakresie ustawowych przesłanek wynikających z przepisu art. 6 ustawy o ewidencji ludności. Wskazał, że od połowy kwietnia zamieszkiwał w przedmiotowym lokalu i stan taki trwał do [...] r., kiedy to został siłą usunięty z mieszkania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji ostatecznej powołał się na art.47 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, zgodnie z którym organ gminy obowiązany jest na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby. Z kolei art. 9 ust. 2a tej ustawy pzrewiduje, że przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad 3 miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, oraz do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 w/w ustawy). W dniu [...] r. P U dokonał zgłoszenia pobytu stałego w lokalu przy ul. [...] w K, przedstawiając przy tym postanowienie S R w G [...] W C z dnia [...] r., sygn. akt [...], o stwierdzenie nabycia spadku. Zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przy zameldowaniu należy przedstawić dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu. Powołany przepis wskazuje, że dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu może być umowa cywilno-prawna, wypis z księgi wieczystej, decyzja administracyjna, orzeczenie sądu lub inny dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu. Natomiast w ocenie organu odwoławczego przedłożone przez P U postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku nie jest dokumentem potwierdzającym tytuł prawny do lokalu. Postanowienie to ma charakter deklaratoryjny i daje podstawy do dokonywania dalszych czynności, w tym między innymi uregulowania stanu prawnego spornej nieruchomości. Jego zdaniem organ meldunkowy omyłkowo przyjął zgłoszenie pobytu stałego, jednakże zauważając swój błąd w dniu [...] r. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania P U na pobyt stały w lokalu przy ul. [...] w K. Organ drugiej instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 883/05, w którym stwierdzono, że czynność materialno-techniczna, jaką jest zameldowanie, nie nosi cech ostateczności ani prawomocności i organ administracji właściwy w sprawach meldunkowych ma obowiązek skorygowania błędnego wpisu ewidencyjnego. Czynności tej - wyeliminowania błędnego wpisu - dokonuje organ administracji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że P U został zameldowany na podstawie zgłoszenia pobytu stałego, do którego, do wglądu, przedstawił postanowienie o stwierdzenie nabycia spadku, które nie potwierdzało, że przysługuje mu tytuł prawny do lokalu położonego w K przy ul. [...]. Zatem zasadnie wyeliminowano czynność materialno- techniczną zameldowania P U pod tym adresem. Skarga na decyzję ostateczną oparta została na zarzucie naruszenia przepisów art. 6, art. 8, art. 9 ust. 2 a, art. 15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 7, art. 77 i art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności skarżący podniósł , że W D nie przeprowadził dowodu z odpisu księgi wieczystej potwierdzającego jego tytuł prawny do lokalu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie , podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalnościowej decyzji będącej przedmiotem skargi w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego , gdyż kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozpoznania sprawy mają ustalenia faktyczne, tylko bowiem przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistym, określić można prawa i obowiązki stron. W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie , którego wydano zaskarżoną decyzję jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego , gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. . Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych. Analiza materiału aktowego badanej sprawie wskazuje na to, że organ II instancji w ogóle nie wyjaśnił twierdzeń strony co do zamieszkiwania w K przy ul. [...] od [...] r. i poniesienia przez nią za okres od [...] do [...] r. opłaty za używanie wody . W postępowaniu odwoławczym nie oceniono również dowodów zaoferowanych przez stronę na tym etapie , pominięto bowiem dołączone do odwołania potwierdzenie zapłaty należności za wodę , jak również wnioski dowodowe strony w zakresie interwencji policji w dniu [...] r. , po której to -według jej twierdzeń – została ona wyrzucona z domu. Pominięto również fakt dobrowolnego wymeldowania się strony z poprzedniego miejsca zamieszkania . Organ w ogóle nie zbadał faktu czy w ślad za wymeldowaniem nastąpiło rzeczywiste opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu i przeniesienie centrum życiowego do nowego miejsca zamieszkania , a więc wyjaśnienie gdzie strona faktycznie przechowywała swoje rzeczy osobiste , gdzie nocowała, czy miała swobodny dostęp do mieszkania i za który lokal ponosiła koszty eksploatacji. Należało w tym zakresie dokładnie przesłuchać stronę , a nie poprzestać na ogólnikowych pytaniach , jakie skierowano do przesłuchanych w sprawie świadków. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie hierarchizują w żadnym stopniu jakichkolwiek wniosków dowodowych. A zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności ,które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji , kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności , co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli więc strona zgłasza dowód, to w świetle art..78 k.p.a. wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu są okoliczności mające znaczenie dla sprawy, chyba że okoliczności te stwierdzone są wystarczająco innym dowodem , organ administracji może nie uwzględnić jej wniosku dowodowego jedynie w sytuacji , gdy żądanie dotyczy tezy dowodowej już stwierdzonej na korzyść strony. Natomiast jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 04.01.2002r. sygn. akt ISA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33). Jeśli zatem w rozpatrywanej sprawie strona podjęła działania mające na celu ochronę jej interesów i zaoferowała konkretne dowody , które miały podważyć ustalenia poczynione przez organ I instancji , to powinnością organu było przeprowadzenie tych dowodów i ich ocena . Nie ulega wątpliwości, że okoliczności, na które zawnioskowano przeprowadzenie powyższych dowodów, miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym organ nie mógł a priori uznać, że nie ma on istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bez wcześniejszego przeprowadzenia zawnioskowanego przez stronę dowodu. Podkreślić w tym miejscu wypada, że możliwość przeprowadzenia dowodu jest podstawową gwarancją procesową W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko , podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego , skutkującym wadliwością decyzji . Stosownie bowiem do przepisów art.7 k.p.a. i art.77 §1 k. p. a .podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego , pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy. W związku z tym pod adresem organu odwoławczego musi być skutecznie wyartykułowany zarzut naruszenia przepisów art.7 k.p.a. i art.77 §1 k. p. a., gdyż w przeprowadzonym postępowaniu pominięto dowody, których przeprowadzenie było konieczne do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tym miejscu przypomnieć jedynie należy, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych , nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35) – czego jednak również w istocie rzeczy nie dokonał organ odwoławczy. Skoro odwołujący zakwestionował stan faktyczny ustalony przez organ I instancji, to w kontekście faktu wymeldowania się strony z dotychczasowego miejsca zamieszkania , rzeczą organu powinno być zbadanie czy nastąpiło przeniesienie centrum życiowego strony , która to okoliczność niewątpliwie ma wpływ na określenie miejsca stałego pobytu, o którym mowa w art. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.)(zwana dalej ustawa o ewidencji). Przepis art. 47 ust. 2 ustawy meldunkowej przewiduje ,że właściwy organ gminy może rozstrzygnąć o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania w przypadku wątpliwości dotyczących danych objętych zgłoszeniem meldunkowym. Na tej również podstawie właściwy organ może dokonać anulowania czynności materialno-technicznej zameldowania, jeżeli w toku postępowania stwierdzi, ze brak było ustawowych przesłanek do jej dokonania. Trafnie zatem organ I instancji zauważył ,że w realiach badanej sprawy niezbędne jest sięgnięcie do ustawowych przesłanek dokonania czynności zameldowania. W tym zakresie wskazać należy na przepis art. 10 ust. 1 ustawy meldunkowej, zgodnie z którym osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest zobowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia oraz powołany wyżej przepis art. 6 ust. 1 , w myśl którego pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Obowiązek meldunkowy wynika wprost z przepisów ustawy i nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji. Wykonanie tego obowiązku polega na zgłoszeniu wymaganych danych właściwemu organowi, który dokonuje rejestracji będącej czynnością materialno-techniczną , rodzącą skutki prawne, co z kolei wynika z przepisów art. 9 ust. 1, art. 10, art. 15 ustawy meldunkowej. Z brzmienia przytoczonych przepisów wynika, że czynność zameldowania ma potwierdzać istniejący stan faktyczny, w zakresie przesłanki pobytu osoby meldowanej w miejscu objętym zgłoszeniem. Jest to jedyna i wystarczająca podstawa do dokonania czynności meldunku. Pozostałe kwestie określone przepisach, w tym powinność przedstawienia potwierdzenia pobytu dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu, nie mogą być uznane za przesłanki, których niewypełnienie powoduje niemożność dokonania przedmiotowej czynności i może ewentualnie prowadzić do przeprowadzenia przez organy postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, a ich brak w żadnym wypadku nie uniemożliwia dokonania zameldowania tej osoby, jeśli w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji potwierdzi fakt jej zamieszkiwania w miejscu objętym zgłoszeniem. Tymczasem z uzasadnienia decyzji drugo-instancyjnej wynika wprost, ze przyczyną anulowania czynności zameldowania skarżącego pod adresem ul. [...] w miejscowości K, był fakt błędnej interpretacji przez organ meldunkowy dokumentów przedstawionych przez skarżącego, a mianowicie postanowienia S R w G z dnia [...] r. sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po B U. Według organu odwoławczego powyższe postanowienie nie potwierdza faktu przysługiwania stronie dokonującej zgłoszenia zameldowania tytułu prawnego do lokalu położonego w miejscowości K przy ul. [...], a tym samym zarejestrowanie zgłoszenia pobytu stałego pod wskazanym adresem było wadliwe i w konsekwencji skutkowało anulowaniem czynności zameldowania. W tym miejscu przypomnieć należy ,że przepis art. 9 ust. 2 a omawianej ustawy nie statuuje przesłanki warunkującej prawidłowe dokonanie czynności zameldowania, polegającej na potwierdzeniu pobytu przez podmiot posiadający tytuł prawny do lokalu, a jedynym kryterium oceny zgodności z prawem tej czynności jest kryterium określone w art. 10 ust. 1 ustawy meldunkowej czyli fakt faktycznego przebywania osoby meldowanej w lokalu zgłoszenia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. K 20/01). Wykładnia art.10 ust.1 ustawy meldunkowej w powiązaniu z pozostałymi normami tej ustawy prowadzi bowiem do wniosku, że dokonanie zameldowania przez właściwy organ nie jest uzależnione od spełnienia przez wnioskodawcę innych dodatkowych wymagań, poza podstawową przesłanką , a mianowicie przebywanie pod określonym adresem , przez określony czas. Jest to konsekwencją charakteru i istoty czynności zameldowania , wyłącznie jako aktu rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby. Natomiast organ odwoławczy - rozpatrując sprawę po raz drugi - nie dokonał ustaleń w zakresie przesłanek warunkujących prawidłowe dokonanie czynności materialno-technicznej zameldowania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek odniesienia się do okoliczności faktycznego przebywania P U w zgłaszanym przez niego miejscu, pod tym kątem nie został również oceniony materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Ponadto organ II instancji – o czym była już mowa wyżej- w zupełności pominął zarzuty oraz argumentację wywiedzioną w odwołaniu. Zważywszy na brak wypełnienia tej części zgłoszenia złożonego przez stronę przy dokonywaniu czynności zameldowania , to właśnie fakt pobytu budził wymagające wyjaśnienia wątpliwości . Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał ,że skarga zasługuje na uwzględnienie, co w obligowało go do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.