III SA/Wr 350/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Ciołek Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w Wydziale III w dniu 9 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia 12 maja 2025 r. nr 0201-IEE2.7192.36.2025.2 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę w całości. Przedmiotem skargi J. M. (dalej: skarżąca, strona) jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu (dalej: DIAS, organ II instancji) z 17 lutego 2025 r., nr 0339-SEE.7113.2226.2024 w przedmiocie skargi strony na czynność egzekucyjną. Jak wynika z akt administracyjnych i uzasadnienia skarżonego postanowienia, Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego we Wrocławiu (dalej: NPUS, organ egzekucyjny) wszczął wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego z 19.12.2024 r. nr [...], wystawionego przez wierzyciela - Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny, obejmującego zadłużenie dotyczące nieuiszczonej opłaty z tytułu obowiązku zawarcia umowy OC. W toku postępowania organ egzekucyjny zajął rachunek bankowy w Bank M. S.A. (zawiadomienie nr [...] z 23.12.2024 r.). Odpis tytułu wykonawczego jak i zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego zostały odebrane przez skarżącą 13 stycznia 2025 r. W wyniku realizacji zajęcia Bank w okresie od 27 grudnia 2024 r. do 17 stycznia 2025 r. przekazał na konto organu egzekucyjnego łącznie 1 448, 02 zł, która to kwota pozostawała w depozycie Urzędu z uwagi na zgłoszone zarzuty (27.12.2024 r. kwota 119,97 zł, 342,00 zł, 75,96 zł, 72,18 zł, 14.01.2025 r. kwota 517,37 zł, 15.01.2025 r. kwota 176,36 zł, 16.01.2025 r. kwota 21,52 zł, 122,66 zł). Pismem z 23 grudnia 2024 r. strona wniosła zarzuty na podstawie art. 33 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2025 r. , poz. 132) - dalej: u.p.e.a., podnosząc nieistnienie obowiązku i wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego, zwrot niesłusznie pobranych środków w kwocie 537,93 zł wraz z kwotą 7,99 zł prowizji za przelew. W piśmie zawarto również wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. oraz o uchylenie czynności zajęcia rachunku bankowego w przypadku uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 2.01.2025 r. organ egzekucyjny zawiesił prowadzone wobec skarżącej postępowanie i zwrócił się do wierzyciela o zajęcie stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów. Postanowieniem z 17.03.2025 r. wierzyciel oddalił zarzuty, stwierdzając że obowiązek istnieje. Pismem z 14 stycznia 2025 r. skarżąca wniosła do organu egzekucyjnego skargę na zajęcie rachunku bankowego, w którym zakwestionowała zajęcie jej środków na rachunku bankowym pomimo wydania przez organ egzekucyjny postanowienia o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Ponowiła wniosek o zwrot niesłusznie zajętych środków egzekucyjnych i wniosek o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Podważyła również status prawny wierzyciela. W dniu 14 lutego 2025 r. organ egzekucyjny wydał postanowienie, którym w wyniku rozpatrzenia wniosku strony z 23 grudnia 2024 r. w sprawie "uchylenia wierzytelności z rachunku bankowego" umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe z uwagi na całkowitą realizację ww. zajęcia. Z kolei odrębnym postanowieniem z 17 lutego 2025 r. organ egzekucyjny oddalił skargę na czynność egzekucyjną jako bezzasadną, wyjaśniając, że w postępowaniu wszczętym skargę na czynności egzekucyjne ocenie podlegają tylko zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej, nie orzeka się w nim natomiast o zasadności wszczęcia postępowania, ani nie ocenia się prawidłowości jego prowadzenia. Skarga nie przysługuje też w przypadkach, w których ustawa przewiduje inne środki zaskarżenia, stąd też nie można nią kwestionować np. legalności decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego zajęcia środków na koncie bankowym Skarżącej po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny stwierdził, że zajęcia rachunku dokonano 23 grudnia 2024 r., a więc jeszcze przed zawieszeniem postępowania, natomiast po tej dacie organ nie podejmował żadnych nowych czynności zmierzających do wyegzekwowania zobowiązania. Zgodnie zaś z art. 58 u.p.e.a. zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia wcześniej dokonanych czynności egzekucyjnych, wobec czego zajęcie rachunku było kontynuowane. Skarżąca nie złożyła natomiast wniosku o zgodę organu egzekucyjnego an dokonywanie wypłat z rachunku bankowego. Na powyższe postanowienie organu egzekucyjnego skarżąca pismem z 1 kwietnia 2025 r. złożyła zażalenie, w którym, poza dotychczas podnoszonymi zarzutami, zawarła zarzut naruszenia art. 58 § 1 i § 2 u.p.e.a., poprzez bezprawne przyjęcie przez organ środków z rachunku bankowego strony po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Skarżąca, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu o sygn. akt I SA/Po 929/19 podkreśliła, że w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny nie może podejmować wobec zobowiązanego żadnych czynności egzekucyjnych. W niniejszej sprawie to organ nie powiadomił banku o zawieszeniu postępowania i to o odpowiada za skutki braku powiadomienia. Postanowieniem z 12 maja 2025 roku UNP 0210-IEE2.7192.36.2025.2 Dyrektor Izby utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając stanowisko organu egzekucyjnego. Organ odwoławczy podkreślił, że w trakcie zawieszenia postępowania egzekucyjnego nie podejmował żadnych nowych czynności, powołał się natomiast na art. 58 ust. 4 u.p.e.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania egzekucyjnego nie powoduje uchylenia wcześniej dokonanych czynności. Zajęcie rachunku było zatem kontynuowane. Natomiast strona, mimo że miała prawo dokonywać wypłat z rachunku za zgodą organu egzekucyjnego, nie złożyła stosownego wniosku w tym przedmiocie. Wbrew zaś zarzutom skarżącej, organ egzekucyjny nie miał obowiązku informowania banku o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, a uchylenie zajęcia z powodu jedynie zawieszenia tego postępowania byłoby sprzeczne z treścią art. 58 § 1 u.p.e.a. Organ odwoławczy jako bezpodstawne ocenił także zawarte w zażaleniu zarzuty dotyczące niedopuszczalności wystawienia przez wierzyciela tytułu egzekucyjnego ze względu na jego strukturę organizacyjną. Podkreślił również, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie podstawy prawnej obowiązku nie mieści się w ocenie dopuszczalności egzekucji, do której organ jest uprawniony. Pismem z 19 czerwca 2025 roku Skarżąca wniosła skargę na "bezczynność i działania niezgodne z prawem Dyrektora IAS we Wrocławiu oraz czynności egzekucyjne Naczelnika Pierwszego US we Wrocławiu". Skarga przekazana została do WSA wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę za pismem z 24 lipca 2025 roku. Sprawa została zarejestrowana w WSA pod sygn. akt III SAB/Wr 24/25. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału III z 2 września 2025 r. postanowiono o rozdzieleniu skargi na trzy odrębne, w tym skargę na postanowienie DIAS z 12 maja 2025 roku nr 0201-IEE2.7192.36.2025.2 w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną, którą zarejestrowano pod sygnaturą III SA/Wr 360/25 . Zdaniem Skarżącej organ dopuścił się zignorowania zarzutów, dotyczących niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego, wystawionego przez Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (UFG), tolerowania bezprawnych działań egzekucyjnych, pomimo orzecznictwa sądów administracyjnych, które wykluczają możliwość stosowania przepisów u.p.e.a. przez UFG. Ponadto czynności Naczelnika PUS we Wrocławiu, związane ze stosowaniem środka egzekucyjnego naruszają zarówno przepisy u.p.e.a., jak i art. 7 Konstytucji. Skarżąca ponownie podkreśliła, że organ egzekucyjny W odpowiedzi na skargę DIAS podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i podkreślił, że przedmiotem skargi na podstawie art. 54 § 1 u.p.e.a. jest konkretna czynność egzekucyjna, a nie zasadność wszczęcia postępowania egzekucyjnego czy też prawidłowość jego prowadzenia. W ramach tej skargi nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego, ani okoliczności, które mogą być podstawą wniesienia innego środka zaskarżenia. Dokonując czynności zajęcia rachunku bankowego organ egzekucyjny prawidłowo zastosował tryb wskazany w art. 80 u.p.e.a. i pouczył stronę o przysługujących jej środkach zaskarżenia. Zajęcie spełniało wymogi formalne, określone w rozporządzeniu Ministra Finansów z 18 marca 2024 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 426), zostało podpisane zgodnie z art. 26e § 1 u.p.e.a. i doręczone do banku oraz zobowiązanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sądowej kontroli administracji określony został w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem (legalności) działalności organów administracji publicznej. Sąd weryfikuje, czy organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a jego istotne naruszenia mogą stanowić podstawę zastosowania środków określonych w przepisach art. 145 p.p.s.a. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, ponieważ dotyczy postanowienia DIAS z dnia 16 października 2024 r. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego postanowienia DIAS i poprzedzającego go postanowienia NUS nie wykazała, aby naruszały one prawo. Zaskarżone postanowienie wydano na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 144 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 – dalej: k.p.a.) w związku z art. 54 § 1, § 4i 5 u.p.e.a. Podstawowe regulacje dotyczące prowadzenia egzekucji administracyjnej zostały zawarte w ustawie u.p.e.a., która w art. 54 §1 i §2 u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynność egzekucyjną organu egzekucyjnego. Podstawą skargi jest 1) dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy; 2) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarga na czynność egzekucyjną określa zaskarżoną czynność egzekucyjną, zakres żądania i jego uzasadnienie. Stosownie do art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie niniejszej ustawy oraz w postępowaniu egzekucyjnym, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Podstawą natomiast skargi na czynność egzekucyjną może być w myśl art. 54 § 1 u.p.e.a., dokonanie czynności egzekucyjnej z naruszeniem ustawy lub zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, w ramach którego dokonano czynności egzekucyjnej. Skarżąca zarzuca wadliwość czynności egzekucyjnej wskazując na niedopuszczalne przekazywanie przez Bank środków z zajętego konta bankowego po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ egzekucyjny dokonuje zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego poprzez przesłanie do banku zawiadomienia o zajęciu wierzytelności pieniężnej zobowiązanego do wysokości egzekwowanej należności pieniężnej wraz z odsetkami, wzywając jednocześnie bank aby nie dokonywał wypłat z rachunku bankowego do wysokości zajętej wierzytelności, lecz niezwłocznie po upływie 7 dni od doręczenia zawiadomienia przekazał zajętą kwotę organowi egzekucyjnemu . W rozpoznawanej sprawie organ dokonał czynności egzekucyjnej – zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego w dniu 23 grudnia 2024 r. (data doręczenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności), co spowodowało, że Bank przystąpił do realizacji zajęcia, natomiast postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone dopiero w wyniku wniesienia przez skarżącą zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Wniesienie skargi na czynność egzekucyjną nie wstrzymało dalszej realizacji środka egzekucyjnego, w ramach którego jej dokonano (art. 54 § 7 u.p.e.a.), która została zakończona do dnia wpływu do organu skargi na czynność egzekucyjną (16 stycznia 2025 r.). Skutecznie dokonana czynność egzekucyjna, także po zawieszeniu postępowania egzekucyjnego, pozostawała w mocy – co wynika wprost z treści art. 58 § 1 u.p.e.a., z tym że w okresie zawieszenia mogły być, za zgodą organu egzekucyjnego, dokonywane wypłaty z rachunków bankowych zobowiązanego, po przedstawieniu przez niego dokumentów świadczących o konieczności poniesienia danych wydatków. Skarżąca nie wystąpiła do organu z wnioskiem w tym zakresie, a zatem środek egzekucyjny był realizowany i bank przekazał (we wskazanych na wstępie ratach) należności organowi egzekucyjnemu, które jednak nie zostały przekazane na pokrycie dochodzonych należności, ale złożone do depozytu Urzędu Skarbowego, gdzie pozostawały do czasu ostatecznego zakończenia rozpoznawania zarzutów przez wierzyciela. Natomiast od momentu zawieszenia postępowania egzekucyjnego organ nie dokonywał żadnych nowych czynności egzekucyjnych. Organ trafnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że zasada pozostawania w mocy dokonanych czynności egzekucyjnych doznaje ograniczeń, poprzez możliwość uchylenia tych czynności, co może mieć miejsce w trybie przewidzianym w art. 587 § 2 u.p.e.a., Skarżąca w swoich pismach formułowała także wniosek o uchylenie czynności zajęcia który został ostatecznie załatwiony przez organ dopiero postanowieniem z 12 maja 2025 r., będącym przedmiotem skargi zarejestrowanej pod sygnaturą III SA/Wr 351/25. Wymaga podkreślenia, że do wszczęcia postępowania w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną koniecznym jest, aby wniesiona skarga dotyczyła takiego działania organów egzekucyjnych, które mieści się w definicji wskazanej w art. 1a pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którą przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, ale które na gruncie art. 54 musi być rozumiane wąsko. Jednocześnie bowiem podstawą skargi na czynność egzekucyjną nie mogą stanowić okoliczności (zarówno faktyczne lub prawne), które są podstawą wniesienia innych środków ochrony prawnej przewidzianej w ustawie u.p.e.a (por. też (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 290/13). Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie oraz orzecznictwie, przysługiwanie jednemu podmiotowi czynności egzekucyjnej uprawnienia do wniesienia innego środka zaskarżenia danej czynności wyłącza dopuszczalność wniesienia skargi na czynność egzekucyjną (patrz: P. M. Przybysz, 5.3. Skarga na czynności egzekucyjne [w:] Administracyjne środki prawne w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Warszawa 2012). Skarżąca zawarła we wniesionej skardze egzekucyjnej (oraz następnie w skardze do tutejszego Sądu) zarzuty odnoszące się do nieistnienia obowiązku określonego decyzją stanowiącą podstawę wystawienia tytułu egzekucyjnego oraz braku uprawnień Funduszu do wystawienia tytułu wykonawczego. Wyjaśnić zatem trzeba, że zgodnie z art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego wystawionego według ustalonego wzoru. Powyższe warunki zostały w rozpoznawanej sprawie dopełnione. Podstawą wszczęcia egzekucji był tytuł wykonawczy wystawiony przez UFG. Wbrew temu, co zarzuca strona, Fundusz nie jest prywatnym podmiotem nieuprawnionym do dochodzenia należności w trybie egzekucji administracyjnej. Jest to bowiem instytucja publiczna, której działalność jest regulowana przepisami prawa i która jest, zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. t.j. z 2025 r. , poz. 367), uprawniona do wystawienia tytułu wykonawczego za należność z tytułu opłaty za niespełnienie obowiązku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia, zaś do egzekucji tej opłaty stosuje się przepisy u.p.e.a. – na podstawie art. 2 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Kwestie natomiast dotyczące istnienia dochodzonego obowiązku , prawidłowości jego określenia oraz niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, zgodnie z powołaną zasadą niekonkurencyjności środków zaskarżenia, mogły być przedmiotem rozpatrzenia w odrębnych postępowaniach dotyczących zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym i umorzenia postępowania egzekucyjnego. W skardze egzekucyjnej nie zawarto zarazem żadnych zarzutów i argumentów odnoszących się do zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną.