III SA/Wr 352/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis (sprawozdawca) Sędziowie WSA Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA Anetta Chołuj Protokolant Halina Rosłan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. przyznaje pełnomocnikowi strony skarżącej od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej; III. orzeka, że postanowienie wymienione w punkcie I nie podlega wykonaniu. Przedmiotem skargi jest wymienione we wstępie postanowienie Wojewody D. stwierdzające uchybienie przez A. J. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] (Nr [...]) o wymeldowaniu A. J. z miejsca pobytu stałego w lokalu przy ul. M. [...] we W. Wskutek tego odwołanie pozostawiono bez rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda D. podniósł, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] o wymeldowaniu A. J. z miejsca stałego pobytu została odebrana w dniu [...] przez kuratora ustanowionego dla nieobecnego A. J. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Fabrycznej, R III Ns 11/03) i zawierała prawidłowe pouczenie o terminie i trybie jej zaskarżenia. W takim przypadku czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął 20 lutego 2003 r. Tymczasem A. J. wniósł odwołanie w dniu 1 marca 2004 r., czym uchybił ustawowemu terminowi. Odwołujący się nie wystąpił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu A. J. wniósł o uchylenie postanowienia Wojewody D., zwolnienie skarżącego z opłaty sądowej oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Według skarżącego, organ popełnił błąd przyjmując, że data odebrania przez kuratora decyzji o wymeldowaniu stanowi początek terminu do wniesienia odwołania. Kurator ma bowiem chronić interesy osoby, za którą działa, gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego obowiązku nie spełnił. Skarżący podkreślił, że o wymeldowaniu dowiedział się w dniu 17 lutego 2004 r. przy okazji składania wniosku o zmianę dowodu osobistego (s. 1 skargi oraz oświadczenie do protokołu na rozprawie przed Sądem) i w terminie wystąpił z odwołaniem do Wojewody D. Wydanie zaskarżonego postanowienia stanowi – zdaniem strony skarżącej – naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W drugiej części skargi A. J. przedstawił zdarzenia, w wyniku których został pozbawiony prawa do mieszkania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że skoro A. J. uchybił terminowi do wniesienia odwołania a przy tym nie wystąpił o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności, to skarżący nie spełnił wymagań określonych w art. 58 k.p.a. Co zaś się tyczy podnoszonej przez skarżącego bezczynności kuratora występującego w sprawie, to zarzut ten nie może być uwzględniony przez Wojewodę D., gdyż ustanowiony kurator brał udział w postępowaniu na prawach strony, zatem jego działania są wiążące dla organu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno postanowienia uchybiającego prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Zaskarżone postanowienie zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na załatwienie rozpoznawanej sprawy. Należy przede wszystkim zauważyć, że wobec treści pisma A. J. z dnia 1 marca 2004 r., nazwanego "odwołaniem", niezbędne – w ocenie Sądu – było wezwanie strony do sprecyzowania swego stanowiska, gdyż z wielu wątków i zarzutów zawartych w piśmie nie sposób jednoznacznie i bez wątpliwości wywieść zamiar procesowy A. J. Autor tego pisma przedstawia bowiem swoje problemy związane – jak twierdzi – z zaborem jego mienia, w szczególności mieszkania, oraz informuje o postępowaniu działowym mienia małżonków a także o procesie karnym z fałszywego oskarżenia byłej żony. Odwołujący podkreśla, że wymeldowanie go z lokalu – bez jego udziału w postępowaniu i mimo wiedzy o jego zamieszkiwaniu w piwnicy domu, w którym znajduje się wspomniany lokal – było wynikiem działań jego byłej żony. Zestawienie treści pisma strony i jego złożenie u Wojewody D. (1 marca 2004 r.) niemal po jedenastu miesiącach od dnia wydania decyzji Prezydenta Miasta W. (6 lutego 2003 r.) o wymeldowaniu A. J. mogło bowiem wywołać uzasadnione wątpliwości co do tego jakie jest w istocie żądanie procesowe strony, a więc jak przełożyć treść pisma na instytucje procesowe służące ewentualnemu wzruszaniu decyzji po tak długim czasie od dnia jej podjęcia. W takiej sytuacji samo nazwanie – przez stronę niezorientowaną w procedurze administracyjnej – pisma "odwołaniem" nie zwalniało organu administracji publicznej z obowiązku wezwania autora pisma do wyjaśnienia, po uprzednim wskazaniu stronie przez organ możliwych do zastosowania instytucji proceduralnych, czy po tak długim czasie od zakończenia pierwszoinstancyjnego strona faktycznie wnosi odwołanie w rozumieniu art. 129 § 1 k.p.a., czy też – wobec upływu terminu z art. 129 § 2 k.p.a. – występuje o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania (art. 58 § 1 w związku z § 2 k.p.a.), ewentualnie o wznowienie postępowania z powodu sugerowanego w piśmie A. J. nieuczestniczenia, bez swojej winy, w zakończonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wspomniany tu obowiązek organów administracji publicznej daje się wyprowadzić z podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 9 k.p.a. Właściwe załatwienie sprawy, z uwzględnieniem słusznego interesu strony postępowania, wymaga dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w pierwszej kolejności zaś sprecyzowania – nie zawsze jasno sformułowanego – żądania lub wniosku uczestnika postępowania. Uchybienie temu obowiązkowi może bowiem prowadzić do niekorzystnych skutków prawnych i faktycznych dla stron lub innych osób uczestniczących w postępowaniu. Stosownie do ujętej w art. 9 k.p.a. zasady ignorantia iuris non nocet, organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W dotychczasowym, bogatym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że zakres przedmiotowy udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych dotyczy praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ obowiązany jest zatem do udzielania całokształtu informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej. Nadto organ obowiązany jest informować stronę o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że organ ma obowiązek udzielania informacji zarówno o przepisach prawa materialnego, jak i procesowego. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, a więc od chwili jego wszczęcia, aż do zakończenia decyzją. Organ nie może więc ograniczyć się tylko do udzielenia informacji prawnej, lecz musi podać również niezbędne wyjaśnienia co do treści przepisów oraz udzielać wskazówek, jak należy postąpić w danej sytuacji, aby uniknąć szkody (zob. wyrok z dnia 11 lipca 2001 r., I SA 2447/00, LEX nr 54741). Sformułowany w art. 9 k.p.a. obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy powinien być rozumiany szeroko, jak to jest tylko możliwe. Udowodnione naruszenie tego obowiązku stanowi zatem wystarczającą podstawę do uchylenia decyzji, szczególnie wówczas, gdy urzędnik stwierdza (lub powinien stwierdzić), że strona zamierza podjąć działania wiążące się dla niej z niekorzystnymi skutkami, lub nawet ryzykiem wystąpienia podobnych skutków. W takim wypadku urzędnik ma wyraźny obowiązek w możliwie przystępny sposób wyjaśnić całość okoliczności sprawy stronie i równie wyraźnie wskazać na ryzyko wiążące się z zaplanowanymi działaniami. Jest to właściwy, odpowiadający zasadzie art. 1 Konstytucji RP, sposób rozumienia art. 9 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r., I SA/Ka 1740/98, LEX nr 4231). W judykaturze wskazywano również, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego, nie zaś na podstawie jego tytułu. Jeśli treść pisma jest niejasna i może budzić wątpliwości co do zastosowania odpowiedniej instytucji proceduralnej, to organy administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony i na tej podstawie zastosować odpowiednie regulacje prawne. Strona postępowania administracyjnego nie jest bowiem zobowiązana do powoływania się na jakiekolwiek przepisy, gdyż z mocy art. 9 k.p.a. taki obowiązek ciąży na organach administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2001 r., II SA/Gd 315/00, LEX nr 76101). Wobec zaistniałych w rozpoznawanej sprawie wątpliwości co do istoty żądania A. J. można odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2000 r. (I SA 1351/99, LEX nr 78928), w którym wywiedziono, że "jeżeli strona nie brała udziału w postępowaniu, decyzja nie została jej doręczona i stała się ostateczna, a o wydanej decyzji strona dowiedziała się w późniejszym czasie, to pisma domagającego się zmiany tej decyzji, choćby zatytułowane zostało , za takie uznać nie można. Obowiązkiem organu jest wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy ustalenie, czy pismo pochodzi od strony postępowania, a jeżeli tak – podjęcie czynności w sprawie wzruszenia ostatecznej decyzji, w zależności od okoliczności sprawy, nawet gdy pismo wyraźnego wniosku nie zawiera. Taki tok postępowania nakazuje zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 k.p.a., a także, wynikający z art. 9 k.p.a., obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania." Mając na względzie poczynione uwagi, powinnością organu rozpatrującego ponownie "odwołanie" A. J. będzie – po przedstawieniu aktualnego stanu sprawy – wyjaśnienie i ustalenie faktycznego żądania strony, następnie zaś zastosowanie odpowiedniej instytucji postępowania administracyjnego. Skoro wszczęte skargą A. J. postępowanie sądowe pozwoliło stwierdzić naruszenie przez organ administracji publicznej art. 7 i 9 k.p.a., przeto – stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.s.a. – należało zakwestionowane postanowienie wyeliminować z obrotu prawnego (punkt I sentencji). Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 250 u.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt. 1 lit. c) i § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielanej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.), zaś rozstrzygnięcie zawarte w punkcie III wyroku znajduje umocowanie w art. 152 u.p.s.a.