III SA/Wr 368/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bogumiła Kalinowska (sprawozdawca) Sędzia WSA - Jerzy Strzebińczyk Asesor WSA - Anetta Chołuj Protokolant - Paulina Rosiak po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miasta i Gminy P. z dnia 27 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie lokalnych inicjatyw I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. określa , że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. oddala wniosek o zwrot kosztów postępowania. Wojewoda D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miasta i Gminy P. nr LIV/317/05 z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie lokalnych inicjatyw – domagając się stwierdzenia jej nieważności. W ocenie organu nadzorczego przedmiotowa uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem konstytucyjnej zasady legalizmu, tj. z obrazą art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 1997, Nr 78, poz.483). W uzasadnieniu swojego stanowiska Wojewoda D. w szczególności podniósł, iż Rada Miasta i Gminy P. jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazała przepis art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, kształtującego zasadę domniemania kompetencji rady gminy jedynie w okolicznościach, gdy inny przepis expressis verbis nie upoważnia konkretnego organu gminy do uregulowania określonej sprawy. A zatem skoro żaden przepis prawa nie upoważnia organów gminy do podjęcia przedmiotowej uchwały to uchwała Rady Miasta i Gminy P. nr LIV/317/05 została podjęta bez podstawy prawnej. W toku dalszych wywodów organ nadzorczy przywołał treść art. 2 Konstytucji kształtującego zasadę demokratycznego państwa prawnego wskazując jednocześnie, iż art. 7 Ustawy Zasadniczej zobowiązuje organy władzy, w tym także Radę Gminy, do "działania" w granicach i na podstawie prawa. Należy przez to rozumieć, że akty prawa miejscowego, stanowione m.in. przez organy samorządu terytorialnego, muszą być podejmowane na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Strona skarżąca podkreśliła również, że organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a normy o charakterze kompetencyjnym muszą być odczytywane w sposób ścisły wręcz literalny bez dokonywania wykładni rozszerzającej bądź wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na poparcie swojego stanowiska Wojewoda D. przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu (z dnia 18.03.2003 r. o sygn. akt II S.A./Wr 2928/02), w którym Sąd orzekł, iż art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym wyraża zasadę domniemania kompetencji rady gminy to jednak nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał. A zatem realizacja zadań własnych gminy następuje gdy przepisy prawa przyznają organom gminy kompetencje, i tylko o tyle o ile przepis prawa przyznaje kompetencję organom gminy, organ gminy może władczo określać prawa lub obowiązki jednostek. Tymczasem brak jest przepisu prawnego w powołanej ustawie o samorządzie gminnym oraz w innej ustawie , upoważniającego do podjęcia uchwały w zakresie lokalnych inicjatyw. Organ nadzoru nadto argumentował, że zaskarżona uchwała – zawierająca normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym oraz nakładająca na obywateli zarówno prawa jak i obowiązki w zakresie przystąpienia do realizacji wraz z Gminą P. lokalnej inicjatywy - stanowi akt prawa miejscowego, który wymaga ustanowienia w drodze i w granicach wyraźnej delegacji ustawowej, o czym wprost stanowi przepis art. 94 Konstytucji. Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, iż na etapie prac legislacyjnych znajduje się projekt ustawy o partnerstwie publiczno – prywatnym normujący między innymi zasady i tryb współpracy podmiotu publicznego i partnera prywatnego, a także pojęcie partnerstwa publiczno-prywatnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta i Gminy P. wniosła o oddalenie skargi w całości wobec jej bezzasadności. Strona przeciwna wskazała, iż art.18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym jest wystarczającą podstawą prawną do podjęcia przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy brak jest w tym zakresie ustawowych regulacji. Na poparcie zaś swojego stanowiska przytoczyła orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 1993 r. o sygn. akt SA/Wr 841/93, ONSA 1995, Nr 1, poz. 7, w którym wyrażono pogląd, iż rada gminy na podstawie art. 18 ust.1 powołanej ustawy może ustalać zasady dobrowolnego udziału mieszkańców w realizacji zadań inwestycyjnych gminy, określać warunki organizacyjne tego udziału, a także przewidywać formy świadczeń ludności. Reasumując Rada Miasta w P. stwierdziła, iż działała na podstawie i w granicach prawa, zgodnie z art. 7 Konstytucji bowiem art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi ogólną zasadę domniemania kompetencji Rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a taką sprawą jest sprawa lokalnych inicjatyw. W końcowej części uzasadnienia strona przeciwna ustosunkowała się do powołania się przez organ nadzorczy na akt stanowiący jedynie projekt ewentualnego aktu normatywnego zarzucając argumentacji organu nadzoru bezpodstawność, ponadto, celem wykazania słuszności swego stanowiska zauważyła, iż podobne uchwały podjęły inne samorządy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Cytowana ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wprowadza innych kryteriów poza zgodnością z przepisami prawa podjętej uchwały lub aktu , o których mowa w treści art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6. W świetle art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na taką uchwałę lub akt stwierdza ich nieważność w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa , które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Przedmiotem zaskarżonej uchwały Rady Miasta i Gminy P. jest regulacja w zakresie lokalnych inicjatyw, rozumianych w świetle § 1 tejże uchwały jako każde przedsięwzięcie należące do zadań własnych gminy, realizowane przez Gminę P., wspólnie z jedną lub wieloma osobami fizycznymi, osobami prawnymi albo jednostkami organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej (zwanych inicjatorem), którego przedmiotem jest współdziałanie w jednej lub kilku priorytetowych dziedzinach rozwoju Gminy, o których mowa w uchwale nr XX/163/03 Rady Miasta i Gminy P. w sprawie uchwalenia Strategii Zrównoważonego Rozwoju dla Gminy P. z uwzględnieniem zasady, iż przedsięwzięcia służyć mają wyłącznie zaspakajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W dalszych postanowieniach uchwały uregulowano szczegółowo tryb i zasady uczestnictwa w lokalnych inicjatywach, kierując niewątpliwie zawarte w uchwale normy prawne - znajdujące zastosowanie nie w jednej konkretnej sytuacji, ale w mogących się powtarzać okolicznościach - do bliżej nieokreślonych adresatów. Uchwała ta ma zatem walor aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na terenie Gminy P. Podając podstawę prawną zaskarżonej uchwały Rada Miasta i Gminy P. wskazała na normę zawartą w art. 18 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w brzmieniu: " Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej." Badając legalność zaskarżonej uchwały należy zauważyć, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działania zatem jednostek samorządu lokalnego, jak słusznie podniósł organ nadzoru w skardze, muszą być oparte na podstawie prawnej, przy czym zakres tych działań i kompetencji organów jednostek samorządowych wyznaczają ustawy. Generalnie ujmując, na mocy przede wszystkim wspomnianej normy konstytucyjnej oraz art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie - w orzecznictwie i literaturze zgodnie przyjmuje się, iż akty prawa miejscowego jak i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego muszą pozostawać w granicach upoważnienia ustawowego i co do zasady mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, nie mogą także regulować spraw należących do materii ustawowej. Kompetencja jednostki samorządu terytorialnego do podjęcia uchwały w zakresie danej regulacji winna wyraźnie wynikać z przepisu rangi ustawowej, nie może być domniemywana ani wywodzona z norm o ogólnym charakterze nie przewidujących wprost upoważnienia do działania. Tym samym należy w pełni podzielić tezy uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2003r. sygn. II SA/Wr 2928/02, zacytowane szeroko w skardze. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w motywach tego wyroku – w razie gdy przepis prawa przyznaje kompetencję organom gminy do działania, to z art. 18 ust. 1 o samorządzie gminnym wynika, że wówczas przysługuje ona radzie gminy, jednakże ustanawiający zasadę domniemania kompetencji rady gminy przepis art. 18 ust.1 nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do podejmowania uchwał. Jak trafnie zarzucił Wojewoda D., brak jest – na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - odpowiedniego przepisu kompetencyjnego rangi ustawowej w omawianej materii, upoważniającego gminę do wprowadzenia regulacji powszechnie obowiązujących na jej terenie z zakresu lokalnych inicjatyw. Przy tym wypada także zauważyć, iż nieaktualna jest teza wyroku NSA przywołanego przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę, z dnia 24 sierpnia 1993r. sygn. SA/Wr 841/93 (opubl. ONSA 1995/1/7) odnośnie art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy na fakt, iż została ona wyrażona pod rządem uprzednio obowiązującej ustawy konstytucyjnej z dnia 17.10. 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym, której przepisy nie normowały zagadnień związanych z przepisami stanowionymi przez jednostki samorządu terytorialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano już, że treść przepisu art. 94 obowiązującej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wyklucza taką możliwość (wyrok NSA sygn. III SA 2622/00 z 16.05.2001r.,ONSA 2002/3/114). Z kolei okoliczność podjęcia uchwał o podobnej treści przez inne samorządy nie może mieć znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż nie są one objęte przedmiotem niniejszej skargi. Z powołanych względów Sąd na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały jak w pkt I wyroku. Orzeczenie w pkt III znajduje wsparcie w art. 152 ustawy. Oddalając wniosek strony skarżącej – reprezentowanej przez pełnomocnika - w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd miał na uwadze treść art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Wojewoda D. działający jako organ nadzoru nie może być uznany za stronę dochodzącą swych praw, albowiem działa jako organ stojący na straży praworządności.