III SA/Wr 376/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Protokolant Jolanta Ryndak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] nr [...]; II. określa, że decyzje wymienione w pkt I nie podlegają wykonaniu; III. przyznaje adw. W. L. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 439, 20 zł (słownie: czterysta trzydzieści dziewięć złotych i 20 groszy) tytułem wynagrodzenia nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu i 17 zł (słownie: 17 złotych) tytułem zwrotu poniesionych wydatków. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wydał w dniu [...] decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u E. S. choroby zawodowej w postaci narządu słuchu określonej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 ze zm., dalej zwanego - rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r.). Organ I instancji ustalił, iż E. S. pracował zawodowo w wielu zakładach pracy. W okresie od [...] do [...] z przerwami był zatrudniony przez kilku pracodawców na następujących stanowiskach: uczeń-tokarz, technik normowania, technik konstruktor, kalkulator, pomiarowiec, tokarz-instruktor, kierownik sekcji technologicznej, zastępca kierownika wydziału szkoleniowego, specjalista ds. szkolenia, kierownik zmianowy, kierownik działu technicznego, specjalista ds. produkcji, główny specjalista ds. bhp, kierownik wydziału gospodarki komunalnej, inspektor bhp, kierownik działu bhp i przeciwpożarowego (szczegółowy wykaz zakładów zatrudnienia i zajmowanych stanowisk ujęto w pierwszym fragmencie uzasadnienia zaskarżonej decyzji). W czasie od dnia [...] do dnia [...] odbył również zasadniczą służbę wojskową. Pracował wówczas jako telegrafista na lotnisku, gdzie był narażony na bardzo duży hałas. Od [...] skarżący pobiera świadczenia emerytalne, pracując równocześnie na stanowiskach: a) od dnia [...]do [...] (7miesięcy)- palacza co. i robotnika gospodarczego w A; b) od dnia [...] do [...] (2 lata) - technologa obróbki w "B" B. C. Sp. z o.o. we W.; c) od dnia [...] do [...] (2 miesiące) w "C" sp. z o.o. we W. Na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej - obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego wywołanego środowiskiem pracy, dokonanego przez lekarza medycyny pracy w dniu [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wszczął postępowanie administracyjne, w trakcie którego dokonano oceny narażenia zawodowego. Ustalono, że w większości zakładów, w okresie którym skarżący świadczył pracę nie przeprowadzano pomiarów zagrożenia hałasem, bądź też pracodawcy takich danych nie posiadają. Jednak organ stwierdził, że skarżący był narażony na hałas w okresach: od dnia [...]. do dnia [...] (tj. w okresie zatrudnienia w D. Z. W. M. E. "E" Sp. z o.o. we W.; obecnie D. Z. U.-P. "F" Sp. z o.o.) i od dnia [...] do dnia [...] (tj. w czasie zatrudnienia w P. P.-R.E. "G" we W.). W okresie od dnia [...] do dnia [...] skarżący był zatrudniony w Z. R.E. W. w charakterze inspektora bhp i kierownika działu bhp oraz przeciwpożarowego. Wykonane tam pomiary natężenia dźwięku wykazały następujące poziomy: Elektrownia – [...] 85- 86 dBA; elektrownia G. - 74- 80 dBA; elektrownia T. - 87 dBA; hala warsztatowa - 87 dBA (dane z lat [...]). Z informacji uzyskanych od pracodawcy prace te zajmowały 3 godziny dziennie, średnio 3 razy w tygodniu. Skarżący został poddany trzykrotnie ([...], [...], [...]) badaniom w H we W. Wyniki badań wykazały m. in. obustronny niedosłuch przewodzeniowo - odbiorczy mieszany, z przewagą komponenty odbiorczej oraz średnie ubytki słuchu dla częstotliwości 1, 2, 3 kHz rzędu 68,3 dBA (w obu uszach). Uwzględniając wyniki wszystkich badań H nie znalazł podstaw do uznania ubytku słuchu u skarżącego za chorobę zawodową, ponieważ stwierdzony obustronny niedosłuch odpowiada uszkodzeniom struktur zlokalizowanych poza ślimakiem. W trybie postępowania odwoławczego zainteresowany był badany w J w S. W orzeczeniu lekarskim z dnia [...] jednostka ta stwierdziła u skarżącego brak podstaw do rozpoznania choroby narządu słuchu o zawodowej etiologii, stwierdzając, iż wyniki przeprowadzonych badań wykazały obustronne ubytki słuchu dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2, 3 kHz: dla ucha prawego- 63 dBA, a dla ucha lewego- 67 dBA. Zdaniem J badania audiometrii impedancyjnej nie ujawniły patologii ucha środkowego, wykazując ślimakową lokalizację uszkodzenia narządu słuchu (obustronnie), o charakterze odbiorczym. J zwrócił jednak uwagę, że w dokumentacji brak jest informacji o stanie narządu słuchu skarżącego w ostatnich latach pracy i w okresie 2 lat od ustania stosunku pracy w [...]. Podkreślono w związku z tym, że od [...].- momentu przejścia na emeryturę działają inne czynniki uszkadzające słuch wykazane u skarżącego, tj. nadciśnienie tętnicze, cukrzyca, hipercholesterolemia, co powoduje niemożność uznania związku przyczynowo-skutkowego wykazanego niedosłuchu z warunkami pracy. Uwzględniając poczynione ustalenia oraz treść powyższych orzeczeń jednostek uprawnionych do orzekania o rozpoznaniu choroby zawodowej, organ nie znalazł podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej u skarżącego. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania decyzją z dnia [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz § 8 ust. 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Przed wydaniem decyzji organ odwoławczy ponownie zwrócił się do J w S. o wydanie opinii uzupełniającej co do stanu niedosłuchu skarżącego z uwzględnieniem opinii z dnia [...]., sporządzonej przez biegłego lekarza sądowego (dla potrzeb sprawy zawisłej przez Sądem Okręgowym we W.) oraz odwołania skarżącego. W opinii uzupełniającej z dnia [...]. J podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, wskazując na brak podstaw do zmiany swojego wcześniejszego orzeczenia z dnia [...], zwracając zwłaszcza uwagę, że dopiero audiogram przedstawiony przez zainteresowanego, a wykonany w [...] potwierdza uszkodzenie słuchu, które - zważywszy na jego poziom - mogłoby być kwalifikowane jako ubytek spełniający wymagania przewidziane w rozporządzeniu. Jednakże dowód ten został przeprowadzony dopiero po upływie 6 lat od ustania zatrudnienia strony i nie mógł rzutować na kierunek orzeczenia, bowiem czas jaki upłynął od przejścia skarżącego na emeryturę, uniemożliwia stwierdzenie związku przyczynowego między zdiagnozowanym uszkodzeniem narządu słuchu, a szkodliwymi warunkami w środowisku pracy zainteresowanego. Organ odwoławczy uzasadniając decyzję wskazał, że w niniejszej sprawie wykluczony jest związek przyczynowo - skutkowy między schorzeniem, a warunkami pracy. Okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, wynosi zgodnie z obowiązującymi przepisami 2 lata. Zatem audiogram przedstawiony przez samego zainteresowanego, wykonany w [...], czyli po 6 latach od ustania stosunku pracy, nie może być rozpatrywany w kontekście skutków zdrowotnych szkodliwego, zawodowego działania hałasu. Na powyższą decyzję E. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której uznał decyzje organów obu instancji za niesprawiedliwe i krzywdzące twierdząc, że uszkodzenie słuchu nastąpiło na skutek długoletniego wykonywania pracy w środowisku o ponadnormatywnym natężeniu hałasu, w tym także w okresie po [...]. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., wyrokiem z dnia [...] ( sygn. akt [...]) oddalił skargę, podzielając generalnie argumentację organów inspekcji sanitarnej zarówno w zakresie dokonanych ustaleń faktycznych sprawy jak i stosowania norm proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego. Sąd uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy uznał za konieczne zastosowanie w rozpoznawanym przypadku rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. i wskazał, że w myśl § 2 powołanego rozporządzenia w okresie 2 lat od zakończeni pracy w narażeniu powinno nastąpić zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz rozpoznanie obustronnego, trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczonym jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1, 2 i 3 kHz. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż skarżący pracował w warunkach narażenia na hałas i że zdiagnozowano u niego obustronny ubytek słuchu o lokalizacji i wielkości odpowiadający warunkom określonym w poz. 21 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r., jednak w opinii Sądu upływ okresu wskazanego w rozporządzeniu nie dawał podstaw do stwierdzenia jednostki chorobowej wskazanej w pozycji 21 wykazu powyższego rozporządzenia Sąd ten podkreślił, że nie sposób wykazać ani bezspornie, ani z wysokim prawdopodobieństwem (czego wymagają przepisy powołanego rozporządzenia), że ubytek słuchu strony spowodowany był działaniem hałasu występującego w niektórych zakładach pracy, w których był on zatrudniony. Wskutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny – uznając zasadność podniesionego w skardze zarzutu polegającego na błędnej interpretacji wykładni art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w konsekwencji niewłaściwego zastosowanie art. 237 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r. – wyrokiem z dnia [...] (sygn. akt [...]) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w tym decyzje organów inspekcji sanitarnej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie ".p.p.s.a.") . Kryterium legalności, przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy [art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.], jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Stosownie do dyspozycji art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). W kontekście przywołanych unormowań, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] ([...]), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone na podstawie stanowiska Sądu wyższej instancji. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiło rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002 r.. Z tego powodu ocena zgodności z prawem decyzji organów inspekcji sanitarnej nie może być dokonana bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. (P 23/07, OTK-A 2008, Nr 5, poz. 82), w którym stwierdzono, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, w zakresie w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach – są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k.p., jak i wydane na tej podstawie rozporządzenie Rady Ministrów tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Niekonstytucyjność badanych przepisów nie sprowadzała się jedynie do wadliwej konstrukcji upoważnienia ustawowego do wydania aktu wykonawczego, lecz polegała także na bezpodstawnej ingerencji rozporządzenia Rady Ministrów w sferę konstytucyjnie chronionych praw i wolności człowieka i obywatela, zastrzeżoną do wyłącznej materii ustawowej bez możliwości przekazywania do regulacji w drodze rozporządzenia. Jeżeli więc wskutek wadliwego prawodawstwa doszło do naruszenia norm kompetencyjnych, a w konsekwencji do uchybień w zakresie prawa materialnego, przeto sprzecznym ze standardami Konstytucji RP byłoby rozstrzyganie w sprawach chorób zawodowych na podstawie niekonstytucyjnych unormowań. Wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest właśnie prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej na podstawie legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Z tych też względów, nawet gdy TK postanowił o odroczeniu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego kolidującego z Konstytucją RP, przepis uznany przez TK za niezgodny z Konstytucją nie powinien być stosowany ani do zdarzeń, które dokonały się po ogłoszeniu wyroku TK, ani do sytuacji zaistniałych jeszcze przed wydaniem orzeczenia przez TK. Odroczenie, o którym mowa, nie jest więc – na gruncie badanych przez TK przepisów – przeszkodą do uznania przez sąd, że przepis był sprzeczny z Konstytucją od chwili jego uchwalenia (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji), i z tej przyczyny sąd może odmówić zastosowania przepisu od dnia jego wejścia w życie (lub od dnia wejścia w życie Konstytucji) także do stanów faktycznych sprzed orzeczenia TK (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 96/06, niepubl.). Należy podkreślić za NSA, że nie można zaakceptować sytuacji, w której na skutek wydania orzeczenia opartego na normie prawnej niezgodnej z Konstytucją, postępowanie – niemal natychmiast po jego zakończeniu – musiałoby zostać wznowione według określonej procedury stosownie do dyspozycji art. 190 ust. 4 Konstytucji. "Dysfunkcjonalne byłoby domaganie się stosowania prawa, co do którego Trybunał stwierdził sprzeczność z Konstytucją, po to tylko, aby po utracie jego mocy obowiązującej wznawiać postępowanie na podstawie procedur, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji" (wyrok SN z dnia 23 stycznia 2007 r., III PK 9606, niepubl.). Takie postępowanie kolidowałoby z nakazem sprawiedliwego i rzetelnego rozpoznania sprawy oraz udzielenia należnależnej każdemu efektywnej ochrony prawnej (wyrok SN z dnia 5 czerwca 2007 r., I PK 6/07, niepubl.). NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że odroczenie na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji, nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany do daty wskazanej przez Trybunał. Istotne jest bowiem samo stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu. Odroczenie, o którym mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji, ma natomiast na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi stosownej modyfikacji przepisu i doprowadzenie tym sposobem do zgodności z Konstytucją. Taki kierunek rozumowania NSA zawarty w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego obliguje Wojewódzki Sąd Administracyjny do uchylenia decyzji organów inspekcji sanitarnej, bowiem zaskarżone decyzje zostały wydane na podstawie przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Okoliczność ta stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Według bowiem art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania także wówczas, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stosownie zaś do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Uchylenie zaskarżonych decyzji umożliwi stronie skarżącej rozpoznanie jej sprawy na podstawie unormowań dostosowanych do standardów przewidzianych w ustawie zasadniczej, albowiem wartością nadrzędną, godną konstytucyjnej ochrony nawet w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego aktu normatywnego, jest prawo pracownika do rozpoznania i załatwienia sprawy choroby zawodowej według legalnej procedury i niesprzecznych z Konstytucją norm prawa materialnego. Z tych względów – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. zdanie pierwsze orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust.1 pkt. 1 lit. c oraz pkt. 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z dnia 3 października 2002 Nr 163, poz. 1348) ., zaś orzeczenie zawarte w punkcie II znajduje umocowanie w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.